Шахрай и Клишас

Раздел VI

Законами субъектов Федерации осуществляется первичное нормативное регулирование, необходимое для реализации соответствующим субъектом его полномочий, которые отнесены, согласно Конституции Российской Федерации, к совместному ведению с федеральными органами государственной власти.

Законодательство субъекта Федерации, принятое в пределах компетенции этого субъекта, обязательно для исполнения всеми организациями, предприятиями, учреждениями и гражданами, находящимися на его территории.

§ 2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Республике Ингушетия), Правительство или его глава (например, в Республике Карелия), глава администрации (например, Московская область).

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. № 441 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»359, предложение о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вносится Президенту Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложения результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов.

Предложение политической партии о кандидатурах вносится не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий

359Собрание законодательства Российской Федерации от 27 апреля 2009 г.

№17, ст. 2053.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — не позднее 30 дней со дня их прекращения.

До внесения политической партией предложения о кандидатурах Президент Российской Федерации и уполномоченный представитель политической партии проводят консультации по кандидатурам. Консультации проводятся не позднее чем за 100 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — в срок, не превышающий 20 дней со дня их прекращения.

Вслучае если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации дважды не принял решение о наделении внесенной Президентом Российской Федерации кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, по предложению Президента Российской Федерации могут быть проведены дополнительные консультации с политической партией, по результатам которых Президент Российской Федерации может предложить политической партии внести предложение о кандидатурах.

Вслучае если политическая партия не воспользовалась своим правом внести предложение о кандидатурах или воспользовалась им частично и не внесла предложение о кандидатурах повторно, либо внесла предложение о кандидатурах с нарушением требований, предусмотренных ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях» и ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти», Президент Российской Федерации определяет кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и вносит в установленном порядке в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кандидатура может быть предложена также из числа лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров.

Кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, представление о которой внесено Президентом Российской Федерации по предложе-

Раздел VI

нию политической партии или по предложению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим Положением, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации представляет полномочный представитель Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе.

Следует отметить, что вышеуказанный порядок формирования главы субъекта Федерации не раз оспаривался. Отметим два «громких» дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые были рассмотрены Конституционным Судом Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 07 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»360 поводом для первого дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, п. 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте «и» пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Во втором случае в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов госу-

360Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июня 2000 г.

№25. Ст. 2728.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

дарственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»361 основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявители оспаривают конституционность статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г.) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

И в том и в другом случае Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации поло-

361Собрание законодательства Российской Федерации от 16 января 2006 г.

№3. Ст. 336.

Раздел VI

жения, содержащиеся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правовой статус главы субъекта Российской Федерации определяется конституциями (уставами) субъектов, а также законами соответствующих субъектов. Глава субъекта не может быть депутатом законодательного (представительного) органа в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей глава приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве субъектах Российской Федерации глава является высшим должностным лицом и возглавляет исполнительную власть. В этом качестве он выступает гарантом соблюдения конституции (устава) субъекта и его законов; представляет субъект в его отношениях с Российской Федерацией; обращается с посланиями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней

имеждународной политики; обладает правом законодательной инициативы в парламенте субъекта; подписывает и обнародует законы, одобренные на референдуме; принимает отставку Правительства с согласия парламента.

Глава участвует от имени субъекта в решении вопросов, относящихся к совместному ведению с Российской Федерацией; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания субъекта.

Глава назначает с согласия парламента Председателя Правительства; назначает на должность и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов

идругих ведомств субъекта; осуществляет общее руководство деятельностью Правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами

Система органов государственной власти в Российской Федерации

законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряженя Правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной власти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Глава субъекта в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории субъекта Российской Федерации. Акты главы субъекта имеют подзаконный характер.

Законодательство допускает досрочное прекращение полномочий главы субъекта в случаях:

а) его смерти; б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законо-

дательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом Российской Фе-

дерации; д) признания его судом недееспособным или ограниченно

дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объ-

явления умершим; ж) вступления в отношении его в законную силу обвинитель-

ного приговора суда; з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоян-

ное место жительства; и) утраты им гражданства Российской Федерации;

к) его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации.

Конституционным Судом Российской Федерации данный вопрос был рассмотрен в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положенийКонституцииРеспубликиАлтайифедеральногозакона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»362, где им была высказана следующая правовая позиция: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непо-

362Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июня 2000 г.

№25. Ст. 2728.

Раздел VI

средственно, а также через органы государственной власти (ст. 3, ч. 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77, ч. 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какоголибо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из ст. 3 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете, самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие

Система органов государственной власти в Российской Федерации

принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

Всилу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

Вусловиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания, данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

Всилу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения

Раздел VI

которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Важную роль в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации играют правительства данных субъектов, являющиеся исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

Законодательство, прежде всего конституции республик в составе Российской Федерации, предусматривает различный порядок формирования правительств этих республик.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Татарстан (ст. 94) Кабинет Министров Республики формируется ее Президентом.

Президент Республики Татарстан вносит предложения в Государственный Совет Республики Татарстан об утверждении кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, назначает по согласованию с Государственным Советом Республики Татарстан заместителей Премьер-министра, назначает министров, председателей государственных комитетов, руководителей иных органов исполнительной власти Республики Татарстан, являющихся членами Кабинета Министров Республики Татарстан. Освобождает от должности Премьерминистра Республики Татарстан и членов Кабинета Министров Республики Татарстан. Вносит Государственному Совету Республики Татарстан предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан.

Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 48, 51), Глава Республики представляет на утверждение Законодательного Собрания (парламента) Республики структуру исполнительной власти Республики, назначает руководителей республиканских органов исполнительной власти (министров, председателей комитетов, руководителей ведомств и других должностных лиц), за исключением Премьер-министра, министра финансов и министра экономики. Эти министры назначаются Главой Республики с согласия большинства избранных депутатов Законодательного Собрания Карелии. Глава Республики освобождает от должности руководителей и других должностных лиц респуб­

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ликанских органов исполнительной власти. Он формирует из числа руководителей республиканских органов исполнительной власти Правительство Республики, определяет порядок его деятельности.

Правительство субъекта Российской Федерации решает вопросы государственного управления, отнесенные к ведению субъекта, поскольку они не входят, согласно конституции (уставу) и законам субъекта, в ведение главы и парламента субъекта.

В пределах своих полномочий Правительство субъекта осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики.

Правительство организует разработку и исполнение бюджета субъекта, а также прогнозов его экономического и социального развития и важнейших программ на уровне субъекта; осуществляет меры по развитию науки, техники и технологии, рациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов. Проводя единую государственную политику, Правительство координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование, преемственность и разнообразие форм образования, организацию охраны здравоохранения, обеспечение поддержки наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования государственной службы занятости и рациональное использование трудовых ресурсов; осуществляет меры по защите интересов субъекта, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений республики с другими государствами, а также руководство органами исполнительной власти.

Правительство может осуществлять и иные полномочия, предусмотренные конституцией и другими законами субъекта федерации.

Правительства субъектов Российской Федерации во исполнение законов этих субъектов и других решений их парламентов, указов и распоряжений Глав субъектов, а также законов

Раздел VI

Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации издают постановления и распоряжения и контролируют их исполнение.

Структура Правительства, компетенция, порядок деятельности и отношения Правительства с другими государственными органами субъекта Российской Федерации, с государственными органами Российской Федерации, других субъектов Федерации определяются Законом о Правительстве субъекта.

Правительство субъекта Российской Федерации объединяет

инаправляет работу министерств, государственных комитетов

идругих подведомственных ему органов.

Министерства, государственные комитеты и другие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Правительству и, как правило, Главе субъекта. Министерства, государственные комитеты и другие органы исполнительной власти субъектов несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.

Новым инструментом конституционного регулирования в системе исполнительной власти являются соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Указанные соглашения являются одним из важных практических инструментов развития федеративных отношений, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивают согласование интересов федерации и ее субъектов, позволяют точнее учитывать своеобразие географических, природных, экономических, демографических и прочих особенностей субъектов Российской Федерации, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Положения ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации нашли свое отражение и развитие в целом ряде нормативных правовых актов Российской Федерации.

Так, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в числе общих полномочий Правительства Российской Федерации устанавливает его право передавать по соглашению органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осу-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и федеральным законам.

Принципы передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, а также порядок заключения соглашений были конкретизированы в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно ч. 1. ст. 3 данного Федерального закона, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее — предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. Частью 1 ст. 26.8 установлено также, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий только в случае, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В соглашении должны быть определены условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Раздел VI

Вслучае досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации об утверждении этого соглашения.

Необходимо отметить, что в настоящее время законодатель в вопросах передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации стал отдавать приоритет не соглашениям, а федеральным законам. Так, согласно ч. 1 ст. 26.8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», соглашения могут быть заключены только в исключительных случаях, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Однако в середине 90-х гг. ХХ в., когда новые федеративные отношения находились в стадии становления, а детальное законодательное регулирование по вопросам разграничения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствовало, именно соглашения позволили заполнить правовые и процедурные «лакуны» и обеспечить эффективное взаимодействие федеральных

ирегиональных органов исполнительной власти. Благодаря постоянному анализу соглашений и практике их реализации, федеральным органам государственной власти удалось накопить необходимый фактический материал, который лег в основу большинства федеральных законов, регулирующих взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внастоящее время, несмотря на доминирующую тенденцию законодательного делегирования права осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам власти субъектов Российской Федерации, практика заключения соглашений на основании положений ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации также сохраняется и развивается.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Часть 3 ст. 78 Конституции России регламентирует отношения, связанные с передачей осуществления части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти.

Право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти основано также на положениях ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которым в сфере своего исключительного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а также ч. 4 ст. 5, устанавливающей равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Общий порядок и принципы передачи исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти установлены Федеральным законом от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010)363.

Согласно ч. 1 ст. 28.6 указанного Федерального закона, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Поскольку стороной соглашения являются федеральные органы исполнительной власти, соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения поста-

363 Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Субъектов Российской Федерации // СЗРФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2007. № 30. Ст. 3808.

Раздел VI

новлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

В практике федеративного строительства соглашения об «односторонней» передаче осуществления части полномочий исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти не встречаются. Наиболее распространенным являются соглашения о взаимном делегировании (о передаче друг другу) осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Передача субъектами Российской Федерации права осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти является одним из инструментов укрепления связей внутри федерации, обеспечения поддержки федерального центра в решении наиболее актуальных экономических и социально значимых проблем регионов. Тот факт, что не все субъекты Российской Федерации заключают соглашения о делегировании своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, не означает нарушения принципа равноправия субъектов Российской Федерации, который допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) как гарантированное Конституцией Российской Федерации формально-равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти посредством договоров и соглашений. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным.

§3. Суды субъектов Федерации

Всоответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009)364 к судам субъектов Российской Федерации отнесены их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

364Собрание законодательства Российской Федерации от 6 января 1997 г.,

№1, ст.1.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Согласно ст. 27 Закона конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Конституционные (уставные) суды не образуют, в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, единой системы, возглавляемой каким-либо судебным органом. Конституционный Суд Российской Федерации не является судебной инстанцией в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. При этом конституционные (уставные) суды входят в судебную систему России, то есть на судей этих судов распространяются все гарантии и требования, предусмотренные Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», за исключением порядка назначения на должность и срока полномочий, которые регулируются законами субъектов Федерации.

Конституционный Суд Республики в составе Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок формирования и деятельности Конституционных Судов Республик определяются Конституцией Республики и Законом Республики «О Конституционном Суде Республики».

Конституционные Суды Республик состоит из судей, назначаемых на должность Законодательным Собранием Республик по представлению Глав Республик. Свои полномочия Конституционный Суд Республики вправе осуществлять в составе не менее трех судей. Полномочия судьи Конституционного Суда Республики не ограничены определенным сроком. Конституционный Суд Республики разрешает дела в открытых судеб-

Раздел VI

ных заседаниях. Проведение закрытых судебных заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Поводом к рассмотрению дела является обращение в Конституционный Суд Республики. Обращение направляется в Конституционный Суд в письменном виде и подписывается заявителем (заявителями) или уполномоченным лицом и должно соответствовать требованиям, установленным Законом Республики.

Правом на обращение в Конституционный Суд Республики обладают Глава Республики, Законодательное Собрание Республики, депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия, прокурор Республики Карелия, Уполномоченный по правам человека Республики Карелия, органы местного самоуправления, общественные объединения, юридические лица и граждане.

Основаниями к рассмотрению дела являются обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики тот или иной Закон Республики, нормативные правовые акты (или их отдельные положения) Законодательного Собрания Республики, Главы Республики, Правительства Республики, иных органов исполнительной власти Республики, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты (их отдельные положения) органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Республики.

Законы Республик «О Конституционном Суде Республики» устанавливают порядок распределения поступающих в суд обращений, порядок определения очередности рассмотрения дел, особенности делопроизводства в Конституционном Суде, а некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях и иные вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда устанавливаются Регламентом Конституционного Суда Республики, который принимается решением собрания судей Конституционного Суда Республики.

С целью оказания научного содействия Конституционному Суду Республики в осуществлении задач, определенных Законом Республики «О Конституционном Суде Республики», и разработки научно обоснованных рекомендаций по вопросам судебной практики созданы научно-консультативные советы, которые являются совещательными органами при Конституционных Судах Республик.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Уставные Суды в России являются судебными органами государственной власти в субъектах Российской Федерации. Уставные Суды входят в единую судебную систему Российской Федерации. Уставные Суды созданы на основании Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФЗ «О судебной системе Российской Федерации», Уставов (Основных Законов) субъектов России. Уставные Суды состоят из судей, назначаемых на должность Думой.

Свои полномочия Уставные Суды вправе осуществлять в составе не менее трех судей. Уставные Суды разрешают дела в открытых судебных заседаниях. Проведение закрытых судебных заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Уставный Суд разрешает дела о соответствии Уставу (Основному Закону) области иных областных законов, нормативных правовых актов Губернатора, Правительства области, областной Думы, органов местного самоуправления муниципальных образований. Кроме того, Уставный суд осуществляет официальное толкование Устава области, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, дает заключение о соответствии Уставу области вопроса, выносимого на областной рефе­ рендум.

Поводом к рассмотрению дела является обращение в Уставный Суд. Обращение направляется в Уставный Суд в письменном виде и подписывается заявителем (заявителями) или уполномоченным лицом и должно соответствовать требованиям Закона «Об Уставном Суде».

Правом на обращение в Уставный Суд обладают Губернатор области, областная Дума, Правительство области, каждый депутат областной Думы, прокурор области, уполномоченный по правам человека в области, избирательная комиссия области, ассоциация муниципальных образований области, областной суд, арбитражный суд области, нотариальная палата, органы местного самоуправления, группа депутатов представительного органа местного самоуправления численностью не менее пяти человек, граждане, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, объединения граждан.

При обращении в Уставный Суд граждан об обжаловании нормативных правовых актов, изданных органом государственной власти, органом местного самоуправления, в указанном обращении в обязательном порядке должны со-

Раздел VI

держаться сведения о том, какие права граждан и каким образом права нарушены обжалуемым нормативным правовым актом.

Существенной новеллой Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» является выделение в судебной системе судов субъектов Федерации и включение в судебную систему России мировых судей — судей общейюрисдикциисубъектовФедерации.Вместестемуказание

оцелесообразности введения в России института мировых судей содержалось еще в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Впервые упоминание

омировых судьях появилось в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», но реальных изменений в этом направлении долгое время не происходило. Только после принятия Закона «О судебной системе Российской Федерации», Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», внесения изменений в процессуальные кодексы идеи института мировой юстиции стали воплощаться в современной России.

Институт мировых судей был введен в России реформой 1864 г. и просуществовал с различными модификациями до 1917 г. Сегодня нередко говорят о возрождении мировых судей. Однако, анализируя имеющуюся нормативную базу деятельности мировых судей, можно сказать, что формируемую в настоящее время систему мировых судей и учрежденный Судебными уставами 1864 г. институт мировой юстиции Российской Империи объединяет исключительно название.

Современный мировой суд имеет государственно-правовую природу. Мировые судьи, равно как и конституционные (уставные) суды, отнесены ст. 4 Закона о судебной системе к числу судов субъектов Федерации, а потому являются органами государственной власти, а не местного самоуправления. Если бы мировые судьи входили в систему местного самоуправления, то их решения не могли бы пересматриваться государственной властью, т. е. судьями, осуществляющими государственную судебную власть. В этом состоит отличие мировых судей по Закону о судебной системе от мировых судей, учрежденных законом 1864 г., которые не входили в систему государственной власти. Именно поэтому решения мировых судей пересматривались съездом мировых судей, а не окружными судами. И только в порядке надзора их решения подлежали контролю со стороны Сената. Согласно же ст. 21 Федерального конституционного зако-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

на «О судебной системе Российской Федерации» мировые судьи процессуально замыкаются на федеральные суды общей юрисдикции — районные суды, которые считаются для них «непосредственно вышестоящей судебной инстанцией». Таким образом, мировая юстиция в новой России не является автономной системой, а представляет собой просто совокупность отдельных мировых судей, никак не связанных между собой.

Рассмотрение гражданских и уголовных дел мировым судьей в Российской Империи осуществлялось по особым, упрощенным правилам по сравнению с порядком судопроизводства в общих судах. В России в настоящее время как в уголовнопроцессуальном, так и в гражданском процессуальном законодательстве отсутствуют специальные нормы, определяющие особый порядок производства у мирового судьи.

Центральной идеей института мировой юстиции является максимальное приближение правосудия к населению. Это достигается, как показывает мировой опыт, путем предоставления права рассмотрения некоторых категорий уголовных и гражданских дел при согласии сторон доверенным лицам жителей определенной части населенного пункта. В этом главный смысл мировой юстиции.

Таким образом, можно назвать три основных фактора, повлиявших на разработку концепции мировой юстиции в современной России:

—необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению;

—развитие федерализма в России: необходимость предоставить возможность субъектам Федерации создавать собственные судебные органы;

—стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел.

В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», вступившего в действие с 1 января 1997 г., мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 17.12.1998 № 188ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (ред. от 23.12.2010)365 к мировым судьям и кандидатам на должность

365Собрание законодательства Российской Федерации от 21 декабря 1998 г.,

№51, ст. 6270.