Шахрай и Клишас

Раздел VI

жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Если имеются особые обстоятельства, Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению даже тогда, когда сроки истекли. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Закон наделяет Уполномоченного широкими правами при рассмотрении жалобы. Так, приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые дл рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверку их деятельности без предварительного уведомления, если Уполномоченный располагает информацией о грубых или массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы и интервьюирования любых частных и должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению входерассмотренияжалобы;поручатьсоответствующимкомпетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления; знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, и т. д. В то же время Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законами Российской Федерации.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни граждан и других лиц без их согласия.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, т. е. выслушать обе заинтересованные стороны. Гражданин может быть ознакомлен с представленными объяснениями. Закон не устанавливает срока, в течение которого жалоба гражданина должна быть рассмотрена. Это связано с тем, что деятельность Уполномоченного имеет специфический характер. Так, например, в ряде случаев положительное решение вопроса, поднятого в жалобе, напрямую зависит от изменения законодательства и т. д.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прависвобод,атакжеличноиличерезсвоегопредставителяучаствовать в процессе; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой о нарушении конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Одной из форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод является заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод.

Для придания гласности принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы заключению о нарушении прав и свобод гражданина Уполномоченный вправе, а соответствующие печатные издания обязаны опубликовать в средствах массовой информации это заключение и другие документы, представленные

Раздел VI

Уполномоченным. Однако эту обязанность несут только те периодические печатные издания, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также те, в которых одним из учредителей является государственная структура.

Врезультате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом. Кроме того, Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания.

Серьезной формой реагирования является ежегодный доклад парламенту. Кроме представления доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Следственного Комитета Российской Федерации.

Все ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете».

Вслучае необходимости для привлечения особого внимания

котдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный имеет право направлять специальный доклад в Государственную Думу. Так, в 2008 г. Уполномоченный направил специальный доклад «Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений»343.

Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.

Для усиления гарантий деятельности Уполномоченного законодательство Российской Федерации предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в его деятельность. Так, в соответствии со ст. 17. 2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

№195-ФЗ (в ред. от 29.12.2010) «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Фе-

343 Российская газета от 04 июня 2008 г., № 119.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

дерации» вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение — влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме — влечет наложение административного штрафа.

Российский Уполномоченный имеет свой рабочий аппарат. В сферу его деятельности входит выполнение функций, связан- ныхсюридическим,организационным,научно-аналитическим, информационно-справочным и иным обеспечением деятельности Уполномоченного. Законодательство допускает создание при Уполномоченном экспертного совета для оказания консультативной помощи.

Учитывая федеративный характер устройства Российского государства, Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Федерации, т. е. создание нескольких уровней Уполномоченного на территории страны.

Конституционное введение института Уполномоченного по правам человека в России явилось важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативной правовой базы института Уполномоченного, т. е. принятие законодательных актов не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации.

§2. Счетная палата Российской Федерации

ВКонституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Раздел VI

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2010)344 раскрывает конституционное назначение палаты. Счетная палата Российской Федерации обладает всеми признаками самостоятельного и независимого органа государственной власти. Она создана государством и действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, прямо предусмотренным статьей 101 Конституции Российской Федерации.

При реализации своих функций, Счетная палата выступает от имени государства, обладает собственными государственновластными полномочиями в отношении федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Их полномочия основаны на законе и обеспечены соответствующими мерами государственного принуждения (ст.12, 13, 14, 15, 23, 24, 26, 27 и др. Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»).

Счетная палата Российской Федерации является самостоятельным и постоянно действующим конституционным органом. Ее деятельность не может быть прекращена Федеральным Собранием либо приостановлена им без изменения самой Конституции Российской Федерации. Досрочный роспуск Государственной Думы также не является основанием для приостановления деятельности Счетной палаты.

В соответствии с Бюджетным кодексом Счетная палата является самостоятельным участником бюджетного процесса и обладает значимыми бюджетными полномочиями, которые реализуются ею на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Таким образом, Счетная палата Российской Федерации является органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех властей (законодательную, исполнительную и судебную). Помимо Счетной палаты Российской Федерации к органам государственной власти с особым статусом относятся Прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека. Указанная позиция является общепризнанной в теории и практике отечественного конституционного права.

344Собрание законодательства Российской Федерации от 16 января 1995 г.,

№3, ст. 167.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Согласно абзацу 2 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. В целях эффективной реализации поставленных перед нею задач (ст. 2) Счетная палата вправе самостоятельно определять свою внутреннюю структуру, а также учреждать необходимые ей подведомственные организации в рамках установленного объема финансирования, предусмотренного законом о федеральном бюджете.

Задачами, стоящими перед Счетной Палатой Российской Федерации, являются, прежде всего организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, осуществление контроля за исполнением федерального бюджета со стадии оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Для решения этой основной задачи Счетная палата определяетэффективностьицелесообразностьрасходовгосударственных средств, использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета или влияющие на его формирование и исполнение. Заключения Счетной палаты в таких условиях являются изложением определенной позиции по рассматриваемому вопросу и учитываются Федеральным Собранием при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, которые могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 104 Конституции России).

Выявив в ходе осуществления контрольных мероприятий отклонения от установленных показателей федерального бюджета ибюджетовфедеральныхвнебюджетныхфондов,Счетнаяпалата представляетФедеральномуСобраниюпредложенияпоихустранению, совершенствованию бюджетного процесса в целом.

Важным направлением деятельности Счетной палаты является контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федера-

Раздел VI

ции, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях. Исходя из поставленных перед нею задач, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертноаналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивая систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент в установленном Конституцией порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Но он не может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, так как парламент в системе разделения властей является одним из центров выработки политики, выражаемой в законах.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Главным управлением федерального казначейства, другими федеральными органами исполнительной власти в рамках внутреннего обеспечения исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации, не имеет характера конституционного надзора за его исполнением, который осуществляет Счетная палата.

ВУказе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г.

№1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. 18.07.2001)345 обозначены составные государственного финансового контроля: за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; организацией денежного обращения; использованием кредитных ресурсов; состоянием государственного внутреннего и внешнего долга; состоянием государственных резервов; предоставление финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Осуществлением функций государственного финансового контроля наряду со Счетной палатой занимаются

345Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 1996 г.,

№31, ст. 3696.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации и его контрольноревизионное управление, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы. Названные органы финансового контроля защищают прежде всего имущественные интересы Российской Федерации и ее субъектов. Образование и функционирование Счетной палаты со всей очевидностью показали необходимость реформирования органов финансового контроля, сокращения их числа, повышения роли парламентского контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

В деятельности Счетной палаты как высшего органа финансового контроля главное внимание должно уделяться предварительному контролю, в котором экспертно-аналитическая работа выходит на первый план. В ходе комплексных ревизий и тематических проверок, проводимых Счетной палатой, определяются своевременность и полнота взимаемых платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. Ее должностные лица не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Ревизии и проверки инспекторами Счетной палаты проводятся на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, т. е. они в этой части ничем не отличаются от ревизий, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля. Однако акты комплексных ревизий и тематических проверок Счетной палаты не могут иметь силу источника доказательства в следственной и судебной практике, что характерно для результатов деятельности обычного ревизора.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты имеют строго специализированный характер и имеют непосредственную связь с федеральным бюджетом. Кроме того, об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Формально в России сделано немало для реализации принципов, изложенных в Лимской декларации руководящих принципов аудита (1977 г.) (независимость, самостоятельность, иммунитет и пр.). Но по существу наблюдаются серьезные рас-

Раздел VI

хождения в понимании роли контрольно-счетных органов в жизни государства и общества.

В отличие от Запада в России сознательно используется более жесткий, директивный термин «финансовый контроль» вместо общепринятого термина «аудит». Более того, Счетная палата Российской Федерации пытается усилить свои властные, «карательные» полномочия, тогда как в системе координат, заданной Лимской декларацией, высшие органы финансового аудита даже в своем узком «финансовом коридоре» не вправе подменять ни правительство, ни правоохранительные органы.

Но, несмотря на «демонстрацию мускулов», Счетная палата Российской Федерации имеет в России гораздо меньшее влияние и авторитет, чем ее зарубежные коллеги в своих странах. Такое положение дел связано, в частности, с тем, что за рубежом высшие органы аудита предпочитают апеллировать не к законодателям и президенту с требованием «принять меры» по результатам проверок, а непосредственно к общественности. Широкая публичность и опора на общественное мнение позволяют зарубежным органам финансового аудита осуществлять чрезвычайно эффективное «давление» на правительство (исполнительную власть) и пользоваться большим уважением и авторитетом.

Фактически, во всех государствах высшие органы финансового аудита являются главным инструментом общественного контроля за эффективностью деятельности Правительства по управлению доверенными ему налогоплательщиками финансовыми ресурсами (госбюджетом). Следовательно, именно от их публично заявленной позиции зависит судьба любого Кабинета Министров.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным изменить концепцию деятельности Счетной палаты Российской Федерации таким образом, чтобы превратить ее в подлинный орган «народного финансового контроля».

Согласно ст. 57 Конституции Российской Федерации, каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы. Выполняя эту обязанность, народ (граждане) Российской Федерации участвует в делах государства, экономически обеспечивая осуществление государственной власти, источником которой сам является346. Поэтому граждане имеют право

346 Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23 декабря 1997 г. 121-П, «налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (ст. 2 и 7 Конституции Российской Федерации)».

Система органов государственной власти в Российской Федерации

получать достоверную и актуальную информацию о расходовании средств госбюджета (т. е. средств налогоплательщиков). Для того чтобы обеспечить эти права граждан, и существует специально созданный конституционный орган — Счетная палата Российской Федерации.

Одним из важнейших условий решения этой задачи может стать создание широкого общественного движения (например, «Народный контроль») и общественной организации (например, Союз налогоплательщиков России) с целью формирования массовой поддержки инициатив и акций Счетной палаты Российской Федерации. Это позволит повысить общественный авторитет контрольно-счетных органов и «практический эффект» проверочных мероприятий.

Счетная палата Российской Федерации должна совершенствовать свою работу в соответствии с действующими международными принципами государственного аудита для того, чтобы стать механизмом общественного контроля («ревизором») за эффективностью деятельности Правительства («наемных менеджеров») по управлению государственными финансовыми ресурсами страны (России — это ОАО, акционером которого является каждый налогоплательщик). Это следует из ст. 1 Лимской декларации 1977 г., которая гласит: «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».

ПредседательСчетнойпалатыназначаетсянадолжностьГосударственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной

Раздел VI

палаты кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

Председатель Счетной палаты:

•осуществляет руководство деятельностью Счетной палаты и организует ее работу в соответствии с Регламентом Счетной палаты;

•представляет Совету Федерации и Государственной Думе совместно с заместителем Председателя Счетной палаты отчеты о работе Счетной палаты;

•представляет Счетную палату в органах государственной власти Российской Федерации и за рубежом.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица,

возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане РоссийскойФедерации,неимеющиегражданстваиностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов.

По представлению Президента Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. В случае отклонения предложенной на должность аудитора Счетной палаты кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух

Система органов государственной власти в Российской Федерации

недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент Российской Федерации вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации, Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Постановление Совета Федерации о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной Думы о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты; имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации

иГосударственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут замещать иные государственные должности и должности государственной и муниципальной службы и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных

ииностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аудиторы Счетной палаты не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории

Раздел VI

Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации и представительными органами местного самоуправления.

Деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, то есть приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического

иинформационного обеспечения контрольно-счетных органов

ине наносить ущерб полноте и объективности их деятельности. Эффективность в широком смысле слова означает обеспе-

чение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Основные принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Принцип законности предполагает: законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного

Система органов государственной власти в Российской Федерации

и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;

строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольносчетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает: формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов; свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип объективности предполагает: строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля; организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности; недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т. п.) при проведении контрольных, экспертноаналитических и иных мероприятий; беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение

Раздел VI

их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип системности предполагает: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип гласности предусматривает: открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного

имуниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти; регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством); законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Принцип ответственности предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональнымобязанностям,обстоятельностьввыбореметодики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических

ииных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Принцип профессионализма предполагает: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольносчетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз; постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т. д.; содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:

соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере финансового контроля до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов Российской Федерации и муниципальных образований» характеризовалось отсутствием единства в понимании статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и функций. Принятый закон вступит в силу с 1 октября 2011 г. Действующий закон направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов. Он способствует развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и повышению эффективности контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств, государственной и муниципальной собственности.

Целью закона является установление общих принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия. В нем определяются основы статуса контрольно-счетных органов. Так, контрольно-счетные органы являются постоянно действующими органами внешнего госу-

Раздел VI

дарственногоимуниципальногофинансовогоконтроля,образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации

ипредставительным органом муниципального образования (далее — представительный орган) и подотчетны им. Контрольносчетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена.

Закон установил основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, в частности к образованию

иопыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Кроме того, граждане, замещающие соответственно государ- ственныеилимуниципальныедолжностивконтрольно-счетном органе, не могут состоять в родстве или свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Председателям, заместителям председателя и аудиторам контрольно-счетных органов запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса. В законе содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также положения, касающиеся их государственной защиты.

Закон определяет основные полномочия контрольносчетных органов. В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности. Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспре-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

пятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законом случаях. Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов закон установил и гарантии прав проверяемых органов и организаций.

В ст. 13 и 15 закона предусмотрена обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых органов и организаций, банков и иных кредитных организаций и их должностных лиц выполнять законные требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов.

Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность, разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности.

Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования — за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольносчетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

§ 3. Центральный банк Российской Федерации

Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости руб­ля (ч. 2). Статус,целидеятельности,функциииполномочияЦентрального банка Российской Федерации определяются также Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке

Раздел VI

Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 30.09.2010)347

идругими федеральными законами.

Всоответствии со ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются:

• защита и обеспечение устойчивости рубля;

• развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

• обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Ключевым элементом правового статуса Центрального банка Российской Федерации является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «ОЦентральномбанкеРоссийскойФедерации(БанкеРоссии)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических

ифизических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами. Банк России в соответствии с Конституцией Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания

347Собрание законодательства Российской Федерации от 15 июля 2002 г.,

№28, ст. 2790.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться за заключением в Банк России.

Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете Банка России в рамках своей квоты, а также рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального банковского со-