Шахрай и Клишас

Раздел VI

давнего времени смешение компетенции конституционного

ииных судов. У Конституционного Суда изъяты полномочия по оценке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов, нормативных и индивидуальных актов федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики, а также оценке действий высших должностных лиц. Теперь эти акты и действия подпадают под юрисдикцию судов общей компетенции

иарбитражных судов. Тем самым осуществлено более четкое разграничение подсудности Конституционного Суда с иными судами.

Всоответствии с п. 2, 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, п. п. 1, 2 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд по запросам ряда органов государственной власти, включая Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; разрешает споры о компетенции между государственными органами.

Данные нормы показывают, с одной стороны, разграничение юрисдикции Конституционного Суда с юрисдикцией иных судов, а с другой стороны, их взаимодействие.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам определенных законом государственных органов, также включая Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, разрешает споры о компетенции между государственными органами. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Высшие Арбитражные Суды субъектов Российской Федерации также правомочны рассматривать споры, однако исключительно экономические. Так, согласно п. 1

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ч. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ред. от 30.04.2010), принятого Государственной Думой 5 апреля 1993 г.334, «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в первой инстанции экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации участвуют, как уже отмечалось, в процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности.

Возможны и другие формы взаимодействия Конституционного Суда и иных судов. Верховный Суд и Высший АрбитражныйСудмогутбытьсторонойвразрешаемомКонституционным Судом споре о компетенции с другими федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта Федерации. При этом в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации», такой спор не может касаться вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности, т. е. быть спором между судебными органами. Стать участниками спора о компетенции высшим судебныморганамвозможновситуации,когда,например,произошло­ вторжение органа законодательной или исполнительной власти

вих компетенцию, присвоение их полномочий посредством издания акта и т. д.

Еще одним средством разграничения юрисдикции и в то же время каналом взаимодействия Конституционного и иных судов является полномочие Конституционного Суда по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов оценивать конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Принципиальное значение при этом имеет вопрос о предмете конституционной жалобы и запроса судов — законе, примененном или подлежащем применению в конкретном деле. Под законом понимается главным образом закон

всобственном смысле слова: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации.

334Собрание законодательства Российской Федерации от 1 мая 1995 г.,

№18, ст. 1589.

Раздел VI

Тем самым подзаконные нормативные акты, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов оказались вне юрисдикции Конституционного Суда.

В соответствии со ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (от 09.02.2009)335, гражданин вправе обжаловать в суд любые акты государственных, иных органов, организаций, должностных лиц, ущемляющие его права.

Граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина) (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»336).

335Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 13 мая 1993 г., № 19, ст. 685.

336Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, апрель 2009 г.,

№4.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации, Федерального Собрания РоссийскойФедерации,ПравительстваРоссийскойФедерации, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; решений и действий (бездействия) Центризбиркома по подготовке и проведению референдума Российской Федерации, выборов Президента Российской Федерации и депутатов Федерального Собрания. Аналогично решен вопрос и в арбитражном законодательстве (ст. 10, 36 Федерального конституционного закона, принятого Государственной Думой 05 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»337, ст. 22, 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой 5 апреля 1995 г.338).

Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (ч. 1 ст. 10 закона).

Приведенные положения показывают, что гражданин не вправе обжаловать ни в суде общей юрисдикции, ни в арбитражном суде, ни в Конституционном Суде нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. Оценка их конституционности подведомственна Конституционному Суду, по обращению иных субъектов.

Тем самым ограничивается конституционное право гражданина на судебную защиту. В связи с этим, представляется необходимым расширить предмет жалобы граждан в Конституционный Суд, включив в него наряду с законами и нормативные акты высших государственных органов, примененные или подлежащие применению в конкретном деле.

В рамках данного вопроса важно также выяснить, какова роль судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере конституционного надзора. Здесь следует обратить внимание

337Собрание законодательства Российской Федерации от 1 мая 1995 г.,

№18, ст. 1589.

338Собрание законодательства Российской Федерации от 29 июля 2002 г.,

№30, ст. 3012.

Раздел VI

на ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В силу данной нормы Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (в ред. от 06.02.2007)339 вполне обоснованно разъяснил, что оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей, учреждений, предприятий, организаций т. д.). Аналогичные положения закреплены применительно к арбитражным судам в ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем в таких случаях суд лишь в конкретном деле не применяет несоответствующий закону акт. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации также подчеркнуто, что при применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить. Что может быть и не выполнено, и этот акт будет применяться другими судами, которые не усмотрели его несоответствие закону.

Поэтому представляется целесообразным, чтобы суды общей юрисдикции имели право обращаться с запросом в Конституционный Суд об оценке конституционности не только законов, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле, но и подзаконных нормативных актов, имея в виду, что признанные Конституционным Судом неконституционными эти акты утрачивают силу. Данным правом в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации могут обладать только Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Не менее важен вопрос о действиях суда, когда при рассмотрении дела он усмотрит несоответствие применяемого за-

339 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 1, 1996.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

кона Конституции Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указано, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию Российской Федерации, когда закрепленные нормой Конституции положения, исход из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации в законе, а также во всех случаях, когда суд придет к выводу (убеждению)

опротиворечии федерального закона, а при его отсутствии — закона субъекта Федерации конституционным принципам и нормам. Однако и в этом случае юридическое значение решения суда будет ограничено рамками отдельного дела. Вместе с тем Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении отмечает, что в случае неопределенности в вопросе

отом, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона.

Таким образом, полномочие официально признать закон и иной нормативный акт определенных государственных органов не соответствующим Конституции и тем самым лишить их юридической силы является прерогативой только Конституционного Суда Российской Федерации.

Еще один предел полномочий Конституционного Суда заключается в том, что Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Так, чтобы получить необходимые для разрешения дела сведения о фактических обстоятельствах, Конституционный Суд обращается к соответствующим органам, которые обязаны исполнить требования Суда (ч. 1 ст. 50 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Требование (предел) воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств раскрыто в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в частности, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2009 г. № 560-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шейченко Вла-

Раздел VI

дислава Игоревича на нарушение его конституционных прав положениями ряда статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»340 отмечается, что Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Также в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 541-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Каверзневой Зои Александровны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 1183 Гражданского кодекса Российской Федерации»341 устанавливается, что оценка правильности применения правовых норм с учетом фактических обстоятельств дела, составляет прерогативу вышестоящих судов и к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится.

Вместе с тем определенные обстоятельства могут устанавливаться и исследоваться Конституционным Судом самостоятельно. Это фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие нормативных актов государственных органов и договоров между ними; споров о компетенции; жалоб нанарушениезакономконституционныхправисвободграждан; соблюдение порядка (процедуры) выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Для установления фактических обстоятельств Суд использует следующие установленные Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» средства: объяснения сторон, заключения экспертов, исследование документов, показания свидетелей.

По закону о Конституционном Суде 1991 г. Суд разрешал в равной мере вопросы права и факта. Как отмечает С. В. Боботов, проверка соответствия Конституции деятельности политических партий и иных объединений, дача заключений о неспособности должностных лиц осуществлять связанные с их деятельностью полномочия были немыслимы без установления вопросовфакта.Судсталвызыватьмногочисленныхсвидетелей, и эта практика неизбежно повела к усложнению конституцион-

340Текст Определения опубликован не был.

341Текст Определения опубликован не был.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ного процесса и превращению его в разновидность гражданского процесса. Но и по делам о конституционности правоприменительной практики — отмечает указанный автор — Суд уделял непропорционально большое внимание фактическим обстоятельствам, что означало превращение его в высшую надзорную инстанцию. По действующему федеральному конституционному закону возможность смешения компетенции Конституционного Суда с компетенцией других судов устранена. Тем самым подчеркнуто особое место Конституционного Суда в судебной системе Российской Федерации.

Требование решать исключительно вопросы права (не политики) также можно отнести к пределам полномочий Конституционного Суда. Суд не должен выходить за рамки решения чисто юридических вопросов — правового содержания Конституции и ранга ее норм.

Впрежнем Законе о Конституционном Суде 1991 г. закреплялось, что Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. Однако такая формулировка оказалась неудачной, а на практике к тому же и неработающей. Преимущество Федерального конституционного закона 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» в том, что он основывается не на запретительных подходах в правовом регулировании — отечественная практика неоднократно демонстрировала их неэффективность, — а на более гибком и эффективном варианте обеспечения деполитизациия посредством ограничения политической деятельности Конституционного Суда правовыми рамками и юрисдикционными процедурами.

Вопрос об исключении из компетенции Суда оценки конституционности политических партий и иных общественных объединений под предлогом блокирования возможности его политизации стал предметом острых дискуссий. Таким правом Конституционный Суд обладал в соответствии со ст. 165 Конституции РСФСР 1978 г. Так, представляется интересной позиция Б. С. Эбзеева, который указывал, что обсуждаемая проблема, входит в ведение именно Конституционного Суда,

ане Верховного Суда Российской Федерации. Аналогичным полномочием наделены, например, органы конституционного надзора ФРГ, Словакии, Чехии, Молдовы, Украины и др.

Вкомпетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит и рассмотрение дел о конституционности выборов высших органов государственной власти. Жалобы по данному вопросу рассматривает Верховный Суд Российской

Раздел VI

Федерации — высший судебный орган по уголовным, гражданским, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Получается, как отмечает С.А. Авакян, что конституционно-правовую материю оценивают судьи, в основном далекие от нее. Даже психология этих судей настроена на другой характер судопроизводства. Между тем вопросы о конституционности выборов высших органов государственной власти рассматривают органы конституционного надзора Австрии, Франции, ФРГ, Чехии, Словакии, Румынии, Болгарии, Киргизии, Португалии и др.

В юридической литературе активно обсуждается вопрос взаимодействия конституционного надзора и политики. Отмечается, что, несмотря на законодательно оформленную отстраненность конституционного надзора от политики, Конституционные суды зачастую приобретают большой политический вес и значение. Вовлеченность Конституционных Судов в политику оценивается в следующих аспектах: во-первых, суд выступает в качестве арбитра между весьма политизированными органами государства; во-вторых, он является судьей в спорах между обществом и государством. Конфликты подобного рода неизбежно будутноситьполитическийоттенок,посколькуречь в них будет идти о пределах власти государства над обществом. Конституционный Суд может приобрести определенный политический вес и в силу того, что особенностью юридических фактов как объектов судебного конституционно-контрольного толкования является то, что эти факты имеют важное политическое звучание. В самом деле, и любое решение Конституционного Суда также неизбежно приобретает политическое значение, желают того сами судьи или не желают. Ведь Конституционный Суд относится к одной из ветвей власти, а власть не может быть вне политики. В то же время следует исходить из того, что Конституционный Суд решает вопросы государственной важности и, следовательно, не может допускать ошибок в своей деятельности. В связи с этим ему ни в коем случае нельзя втягиваться в текущую политику, тем более в политическую борьбу.

Процессуальная форма деятельности Конституционного Суда, по природе не совместима с поспешностью, дает возможность дистанцироваться от политической повседневности, что уже неоднократно успешно демонстрировал Конституционный Суд Российской Федерации.

Применительно к теме исследования особое значение имеет анализ пределов полномочий Конституционного Суда, связан-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ных с федеративной природой государства. Конституционный Суд рассматривает дела о конституционности исключительно федерального законодательства и законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Суть данного предела в том, что оценка конституционности нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам их исключительного ведения, не входит в компетенцию Конституционного Суда. Данный вопрос возлагается на Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

К пределам полномочий Конституционного Суда Российской Федерации можно отнести и рассмотрение им дел исключительно по обращениям в форме запросов жалоб и ходатайств (ст. 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Это означает, что он не возбуждает процедуру рассмотрения дел по собственной инициативе. Однако существует и иная практика: например, правом собственной инициативы обладают Конституционные Суды Австрии, Албании, Габона, Бенина, Мали, Конституционный Суд Узбекистана, Союзный Конституционный Суд Югославии, Конституционный трибунал Польши, Суд Конституционного надзора Монголии. При этом такая инициатива в одних странах распространяется на определенные виды правовых актов, установленные законом: например, конституционные Суды Бенина, Габона, Мали по собственной инициативе возбуждают производство по делу о конституционности только законопроектов, нарушающих публичные права и свободы. А органы конституционного надзора Австрии, Албании, Югославии, Польши, Узбекистана, Монголии рассматривают по своей инициативе все правовые акты.

По закону 1991 г. Конституционный Суд России также имел право по собственной инициативе рассматривать вопросы и давать заключения по вопросам, строго определенным законом (ст. 74). При принятии в 1994 г. нового законопроекта о Конституционном Суде Российской Федерации данный вопрос активно обсуждался. Так, депутат О. О. Миронов отмечал, что без предоставления права собственной инициативы Конституционный Суд будет занимать сугубо пассивную позицию при наличии большого количества нарушений конституционного законодательства. По мнению же депутата Л. Н. Завадской, такое право ставит Суд над парламентом, что тем самым нарушит систему «сдержек и противовесов» между тремя ветвями власти. Последняя позиция была принята за основу, и право собствен-

Раздел VI

ной инициативы Конституционного Суда не нашло отражения в законе.

Вместе с тем в порядке научной дискуссии, можно отметить, что Конституционному Суду, как «хранителю и защитнику Конституции», необходимо в будущем предоставить право возбуждать производство по собственной инициативе, но оно должно иметь границы, т. е. применяться по определенному кругу вопросов — например, когда идет речь о грубых нарушениях Конституции Российской Федерации, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Важное значение имеет и такой предел полномочий Конституционного Суда как рассмотрение дел исключительно по обращениям. Так, ч. 3 ст. 74 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» закрепляет, что Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь

вотношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Это означает, что Конституционный Суд при разрешении дела не вправе выходить за пределы предмета, предусмотренного в обращении.

Однако анализ практики деятельности Конституционного Суда позволяет сделать вывод о необходимости в процессе дальнейшего совершенствования законодательства наделить Конституционный Суд правом признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации не только нормы правового акта или части компетенции органа, конституционность которых подвергнута сомнению в обращении, но и те нормы того же акта или части компетенции того же органа, которые были установлены в процедуре конституционного судопроизводства самим Конституционным Судом.

Следующий предел полномочий Конституционного Суда Российской Федерации состоит в возможности осуществления лишь последующего конституционного надзора. Это означает, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации уже вступивших в силу нормативных правовых актов и договоров между органами государственной власти, единственное исключение из этого правила предусмотрено для международных договоров. Применение предварительного надзора только в этом случае характерно также и для Конституционного Суда Венгрии и Конституционного Суда Болгарии. Суд осуществляет

вотношении них предварительный надзор, т. е. оценивает

Система органов государственной власти в Российской Федерации

конституционность подписанных, но не вступивших в силу, тем самым предотвращает коллизии между национальным и международным правом.

Среди ученых нет единой позиции по поводу предварительного конституционного надзора. Так, например, И. А. Ледях рассматривает его в качестве консультативной процедуры, отмечая, что решение органа конституционного контроля в данном случае не является окончательным. А. Нудель считает, что при предварительном контроле нарушается верховенство парламента, т. к. его обязывают подчиняться решению органа конституционного контроля.

В. А. Четвернин отмечает как преимущества, так и недостатки предварительного надзора. К преимуществам он относит следующее: предварительный надзор позволяет выяснить спорные конституционно-правовые вопросы на самой ранней стадии законодательного регулирования, еще до вступления закона в силу; способствует стабильности, устраняет проблему отмены подзаконных актов в случае последующего признания закона ничтожным с момента его принятия; не вредит авторитету законодателя в той мере, в которой это возможно при последующем надзоре. Недостаток предварительного надзора, на его взгляд, заключается в следующем. Сложность современного законодательства, особенно относящегося к социально-экономической сфере, крайне затрудняет выяснение его конституционности до тех пор, пока нет данных о практике его применения и толкования судами и органами управления. К тому же социальноэкономические условия, с учетом которых был принят закон, впоследствии могут измениться настолько, что в новых условиях смысл отдельных норм может уже противоречить смыслу конституции.

Действительно, данная точка зрения является спорной. Существенное преимущество предварительного надзора в том, что он предотвращает принятие неконституционного правового акта, а тем самым и наступление негативных последствий при действии неконституционного правового акта. Это особенно актуально в отношении законов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Однако его основной недостаток в том, что он может «втянуть» орган конституционного надзора в текущую законодательную деятельность парламента и даже сделать участником законодательного процесса.

В некоторых странах предварительный конституционный надзор неизвестен (Дания, Норвегия, США и др.). В Испании предварительный конституционный надзор был упразднен в

Раздел VI

1985 г. В других странах применяются оба вида конституционного надзора, как предварительный, так и последующий. Подобная практика сложилась в Ирландии, Бельгии, Колумбии, Австрии (важно отметить, что предварительный надзор применяется только в отношении законопроектов о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами), Италии (предварительный надзор действует при оценке конституционности областных законопроектов).

По процедуре возбуждения различают абстрактный и конкретный конституционный надзор. Абстрактный надзор применяется при рассмотрении вопроса о конституционности нормативного акта вне связи с его конкретным применением. Конкретный надзор возникает в связи с применением рассматриваемого нормативного акта к обстоятельствам конкретного дела. При этом следует отметить, что конкретный надзор возможен лишь в виде последующего, абстрактный же бывает и в виде предварительного надзора (при рассмотрении законопроектов). Абстрактная форма, по мнению В. В. Маклакова, имеет определенные преимущества перед конкретной: позволяет шире взглянуть на проблему соотношения оспариваемого акта с конституцией, обеспечивает единство и непротиворечивость контроля и в конечном счете лучше отвечает идее разделения властей. Однако конкретный контроль создает лучшие возможности для более или менее оперативной защиты прав человека. Действительно, конкретный надзор ориентирует Конституционный Суд при рассмотрении дела на поиск наиболее оптимальной в плане защиты прав человека оценки подлежащего применению закона. Так, в западной доктрине и судебной практике сформировалась следующая установка: если при толковании подлежащего применению закона возникает несколько вариантов прочтения такого закона, то предпочтение следует отдать варианту, который гарантирует защиту прав и свобод человека и исключает возможность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной практике конкретного конституционного надзора в ФРГ.

Для Конституционного Суда Российской Федерации свойственен как абстрактный, так и конкретный надзор. В порядке абстрактного надзора Конституционный Суд дает оценку конституционности законов, нормативных актов, договоров. Эта форма осуществляется в основном по запросам высших органов государственной власти. Принимаемые Судом решения затрагивают общегосударственные интересы и носят публичный характер. Конкретный надзор осуществляется по

Система органов государственной власти в Российской Федерации

жалобам граждан, их объединений в интересах защиты своих основных прав и свобод, нарушаемых законом в конкретном случае, а также по запросам судов об оценке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Практика Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о том, что больший удельный вес в ней занимает рассмотрение дел в порядке конкретного надзора.

Можновыделитьитакойпределполномочийкакосуществление Судом исключительно материального надзора в отношении правовых актов, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что Конституционный Суд оценивает конституционность правовых актов, которые приняты до вступления в силу Конституции Российской Федерации, только по их содержанию (ч. 2 ст. 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Такое положение обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации существенно обновила содержание принципа разделения властей, учредила новую систему государственных органов, внесла существенные изменения в их полномочия.

Что же касается правовых актов, принятых после вступления в силу Конституции Российской Федерации, то они рассматриваются Конституционным Судом и по форме, порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, и по содержанию, с точки зрения разделения государственной власти и установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 86). Получается, что Конституционный Суд в отношении таких актов осуществляет как материальный, так и формальный надзор.

Также необходимо отметить, что и в первом, и во втором случае, Конституционный Суд оценивает как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исход из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 закона).

К пределам полномочий конституционного судов относят также форму закрепления полномочий суда. При этом различают страны, в которых компетенция конституционного суда закрепляется исключительно в Основном Законе, и страны, в ко-

Раздел VI

торых полномочия конституционных судов могут расширяться другими законами. В ряде стран (Болгария, Корея, Украина, Молдова) Конституции содержат исчерпывающий перечень полномочий специализированного органа конституционного надзора, который воспроизводится и законом о нем.

В некоторых странах конституция не содержит исчерпывающего перечня полномочий специализированного органа конституционного надзора. Так, в Конституции Испании предусмотрено, что к юрисдикции Конституционного Суда относится и решение других вопросов, предусматриваемых Конституцией и органическими законами (п. «г» ст. 161).

Согласно ч. 2 ст. 93 Основного закона ФРГ, Федеральный Конституционный Суд действует в случаях, указанных ему федеральным законодательством. Здесь весьма интересно отметить и о дискреционном праве специализированных органов конституционного надзора в вопросах своей компетенции. Так, ст. 4 (2) закона о Конституционном Суде Испании закрепляет, что «Конституционный Суд по официальной или частной просьбе сам определяет рамки своей компетенции или юрисдикции». А согласно Основному закону ФРГ, до издания Парламентом Закона об изменениях Закона о Федеральном Конституционном Суде и в случаях таких изменений «Федеральный Конституционный Суд может принимать необходимые меры для обеспечения своей деятельности (ст. 115-д)». Данная статья при этом закрепляет, что «Закон о Федеральном Конституционном Суде может быть изменен только при условии, что такое изменение необходимо, по мнению самого Суда, чтобы позволить ему продолжать эффективно осуществлять свои функции».

Если в рассмотренных странах компетенция специализированных органов конституционного надзора может быть расширена, то в Конституции Чехии возможно ее сужение. Так, согласно ч. 2 ст. 87 Конституции Чехии от 16 декабря 1991 г. закон может установить, что вместо Конституционного Суда Высший административный суд решает вопросы об отмене правовых актов или отдельных их положений, если они противоречат закону, а также разрешает споры об объеме компетенции государственных органов и органов территориального самоуправления.

Вопрос о полномочиях Конституционного Суда Российской Федерации в Конституции решен следующим образом: ст. 125 КонституцииРоссийскойФедерациивотличиеотст.165-1пред- шествующей Конституции после перечисления полномочий Конституционного Суда не закрепляет положения: «рассматри-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

вает иные дела, если это предусмотрено законом и не противоречит его юридической природе», но в ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации отмечается, что полномочия, порядок образованияидеятельностиКонституционногоСудаустанавливаются федеральным конституционным законом. Пункт 7 ст. 3 ФКЗоКС предусматривает, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, Федеральным Договором и федеральными конституционными законами. В этом же пункте закреплено, что Суд может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, «если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля».

Появляются ли новые полномочия у Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с цитируемой выше нормой? Так, статьей 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусмотрено полномочие Суда проверять по запросу Президента Российской Федерации до назначения референдума соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. При положительном решении Конституционного Суда Президент Российской Федерации обязан назначить референдум не позднее пятнадцати дней со дня поступления к нему такого решения, при отрицательном — прекращаются все процедуры, предусмотренные законом о референдуме.

РассмотренныепределыКонституционногоСудаРоссийской Федерации позволяют более четко определить сферу деятельности и основные направления активности Конституционного Суда, создают предпосылки для того, чтобы его деятельность была более целенаправленной и эффективной.

Вместе с тем Конституционный Суд, как хранитель конституционных ценностей, при осуществлении своей деятельности с одной стороны, не должен допускать выхода за пределы своих полномочий и тем самым вторжения в сферу компетенции других государственных органов; а с другой стороны, под видом пределов своих полномочий не должен уклоняться от защиты базовых конституционных ценностей путем вынесения отказных определений.

Раздел VI

Категориально-понятийный аппарат

Судебные органы Российской Федерации

Конституционные принципы правосудия Судебная система Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации Правовой статус судей

Вопросы для самопроверки

Каковы конституционные принципы правосудия?

В чем заключается единство судебной системы Российской Федерации?

Какова система федеральных судов Российской Федерации? Какова система судов субъектов федерации?

Какова структура и организация деятельности Конституционного Суда Российской Федерации?

ГЛАВА XVI

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СО СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИЕЙ

§ 1. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека в мировой практике занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью государственного аппарата управления, эффективно защищает права личности. Его содержание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти. В разных странах он называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор, Уполномоченный и т. д. Обобщающее, почти общепринятое наименование этой должности, этого института — омбудсмен.

В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.

Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата.

Омбудсмен не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Он не замещает эти ор-

Раздел VI

ганы, а вмешивается только тогда, когда произошло нарушение закона. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Сфера его деятельности — это отношения между гражданином и органом государства, общественной организацией, учреждением и т. д. Его деятельность более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан. Важнейшая черта статуса омбудсмена — независимость. В большинстве стран мира он избирается парламентом на срок полномочий последнего и отчитывается перед ним.

Основной метод работы омбудсмена — рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан. Практически во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями: он может потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц и граждан.

Омбудсмен не имеет права изменять решения административных органов. Конкретные формы реагирования омбудсмена на нарушение прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, обращения, жалобы в Конституционный Суд и т. д. Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, является ежегодный доклад парламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности администрации, высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения и т. д.

Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела должность уполномоченного по правам человека (ст. 103, п. «д»). Внесение подобной статьи в Конституцию Российской Федерации означает признание на высшем государственном уровне приоритета прав человека и гражданина.

26 февраля 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 10.06.2008)342.

Уполномоченный по правам человека (далее — Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль

342Собрание законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 г.,

№9, ст. 1011.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В соответствии с Законом на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности. Закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, квалификационного требования — наличия юридического образования. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, а также депутатские объединения в Государственной Думе в течение месяца со дня окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура, вносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным. В Законе содержится очень важная норма, что истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем два срока подряд. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в Законе. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый должен быть назначен в течение двух месяцев.

Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения