Шахрай и Клишас

Раздел VI

Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Думу.

ВФедеральным законе «О порядке принятия и вступления

всилу поправок к Конституции Российской Федерации» указано, что Президент Российской Федерации в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Согласно ч. 1 ст. 3 упомянутого Федерального Закона 1994 г., официальное опубликование федеральных законов должно иметь место в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация полного текста федерального закона в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Любые прочие издания официальными не являются. Федеральныеконституционныезаконыифедеральныезако-

ны вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если другой порядок вступления в силу не предусмотрен

вних самих. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Еще одним видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления.

Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановлениями Совета Федерации оформляются также принятие Регламента, изменения и дополнения к нему; результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и его заместителей; решение Совета Федерации об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации и его заместителей; результаты тайного голосования; решения по другим вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации.

Совет Федерации может принять постановление в целом или принять проект постановления за основу.

Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, пункты, части проекта постановления принимаются в целом с принятыми поправками.

Если предложено внести несколько поправок в одни и те же пункты, части проекта постановления, то по решению палаты вначале могут обсуждаться и голосоваться те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть проекта постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующие пункт, часть проекта исключаются из текста постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей из проекта постановления Совет Федерации может снять его с обсуждения и направить на доработку в комитет (комиссию), внесший его на рассмотрение палаты. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по его принятию в целом.

В соответствии со ст. 103, 125 и 134 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает постановления по следующимвопросам,отнесеннымкееведению:одачесогласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; о доверии Правительству Российской Федерации; о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека; об объявлении амнистии; о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности; о запросе в Конституционный Суд Российской Федерации; о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации; по другим вопросам своей компетенции.

ПроектпостановленияГосударственнойДумыможетбытьвнесен Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, его членами, депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями в ней, ее комитетами и комиссиями, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по вопросам их ведения.

Раздел VI

Государственная Дума и Совет Федерации вправе принимать заявления и обращения, которые могут оформляться постановлением палаты.

Постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации или регламентамипалат,иподписываютсяПредседателямисоответствующих палат.

По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов членов палаты, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен регламентами палат.

Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Согласно этому Закону, на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Категориально-понятийный аппарат

Структура Федерального Собрания Российской

Федерации Компетенция Федерального Собрания Российской Федерации Правовой статус депутата

Депутатская неприкосновенность

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Вопросы для самопроверки

Каковы принципы деятельности Федерального Собрания как высшего законодательного и представительного органа Российской Федерации?

Каковы основные функции Федерального Собрания Российской Федерации?

Каков конституционно-правовой статус Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации?

Каковы особенности статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации?

Глава XIV

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти

Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей. Так же, как и органы законодательной

исудебной власти, Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть, действует самостоятельно и независимо, в тесном взаимодействии с Президентом, органами законодательной и судебной власти.

Конституция не называет Правительство Российской Федерации высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010)302 в заголовке ст. 1 Правительство Российской Федерации определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

По закону Правительство Российской Федерации является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, действующим на основе Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. В качестве основных принципов деятельности Правительства Российской Федерации закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека

игражданина.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический кон-

302Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г.,

№51, ст. 5712.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

троль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации — коллегиальный орган, в состав которого входят члены Правительства Российской Федерации (Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 08.02.2011)303 и законом «О Правительстве» в состав Правительства Российской Федерации входят Председатель Правительства Российской Федерации, девять заместителей и восемнадцать федеральных министров.

Решения по важнейшим вопросам компетенции Правительства принимаются коллегиально на его заседаниях. Закон содержит перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это представление Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности; образование Президиума Правительства Российской Федерации; заключения международных договоров и некоторые др.

Заседания Правительства Российской Федерации должны проводиться не реже одного раза в месяц. На практике Правительство заседает еженедельно. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. Правительство Российской Федерации может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство Российской Федерации информирует граждан через средства массовой информации о

303Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г.,

№20, ст. 2290.

Раздел VI

вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» образован Президиум Правительства Российской Федерации. Заседания Президиума Правительства Российской Федерации проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства Российской Федерации и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.

Всилу важности кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации для руководства исполнительной властью в стране Конституция предусматривает сложную процедуру его назначения, предусматривающую ключевую роль Президента Российской Федерации и участие Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с Конституцией и законом, согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации не требуется. По закону он может быть освобожден от должности Президентом Российской Федерации по заявлению об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства от должности в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства.

ПосколькуорганыгосударственнойвластиРоссийскойФедерации не могут полноценно функционировать без надлежащим образом сформированного Правительства Российской Федерации, а Правительство формирует Президент по представлению Председателя Правительства, Конституция устанавливает жесткие сроки внесения Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре Председателя Правительства.

Вцелях ускорения процесса назначения Председателя Правительства Российской Федерации Конституция обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и включает в себя доклад кандидата на

Система органов государственной власти в Российской Федерации

пост Председателя Правительства Российской Федерации программе основных направлений деятельности Правительства. Кандидат также обязан отвечать на вопросы депутатов в течение установленного Регламентом времени. Далее Регламент предусматривает выступления по выдвинутой кандидатуре представителей фракций и депутатских групп. Решение принимается депутатами простым большинством голосов и оформляется постановлением Государственной Думы.

Конституция предусматривает также случай, когда разногласия между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент Российской Федерации имеет право в случае троекратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации назначить Председателя Правительства своим указом и распустить Государственную Думу, назначив новые выборы.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации Президент Российской Федерации может трижды предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем, чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого блокирования деятельности Правительства Российской Федерации как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации, предусмотренных ч. 1 ст. 11 Конституции. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно, вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.12.1998 № 28-П по делу о толковании отдельных положений части 4 ст.111 Конституции Российской Федерации)304.

304Собрание законодательства Российской Федерации от 28 декабря 1998 г.,

№52, ст. 6447.

Раздел VI

Нормы действующей Конституции Российской Федерации не содержат препятствий для практической реализации идеи о формировании Правительства парламентского большинства. Хотя в Конституции ничего не сказано, чем руководствуется Президент Российской Федерации, предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, на практике его усмотрение в определенной мере ограничено. Президент Российской Федерации не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура на пост Председателя Правительства должна быть одобрена большинством голосов депутатов Госдумы. Следовательно, Президент Российской Федерации должен принимать во внимание партийный состав Госдумы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса.

Так,например,в1998г.послеотставкиПравительстваС.В.Кириенко Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин дважды вносилвГосдумукандидатуруВ.С.ЧерномырдинанапостПредседателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избегания парламентско-правительственного кризиса, Президент Российской Федерации провел серию консультаций и в результате согласился предложить Госдуме компромиссную кандидатуру Е. М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.

Кроме того, в случае отставки Правительства в связи с выражением ему недоверия парламентом Президент всегда оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что силовое давление в такой ситуации вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом и парламентом при назначении Председателя Правительства. В частности, он указывал, что из статьи 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее другими статьями Основного закона «следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначенияПредседателяПравительстваРоссийскойФедерации.Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не

Система органов государственной власти в Российской Федерации

противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике»305.

Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция Российской Федерации устанавливает и для Президента Российской Федерации, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ст. 111, ч. 2 и 3)306.

Необходимость предварительных консультаций Президента

сфракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах — очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом307.

Важно учесть также, что, согласно Конституции Российской Федерации, существующее устройство политической системы в Российской Федерации уже предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение об его отставке (ст. 117 ч. 2), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (ст. 103 ч. 1 п. «б»; ст. 117 ч. 3). Кроме того, правоведы-конституционалисты отмечают, что в России уже сложилась модель президентской республики

сэлементами парламентской формы, с двойной политической ответственностью правительства. Из этого следует, что идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни «букве» этой модели.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не содержит формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент Российской Федерации может представлять на утверж-

305См.: п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации.

306См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. Витрука по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

307См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. Лучина по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П).

Раздел VI

дение парламенту в качестве Председателя Правительства Российской Федерации лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики. Более того, данная задача может быть решена без внесения поправок в Основной закон.

Ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поскольку Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, то, согласно ст. 71 п. «г» Конституции Российской Федерации установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым, согласно ст. 76 ч. 1 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции Российской Федерации путем принятия (изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях — и обычного федерального закона.

Существует, впрочем, одна юридическая деталь, требующая специального обсуждения. В ст. 114 ч. 2 Конституции Российской Федерации записано буквально следующее: «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Формальное прочтение этой нормы может привести к выводу, что федеральный конституционный закон может определять только порядок деятельности Правительства, но не порядок его образования.

С этим нельзя согласиться.

Как уже отмечалось выше, Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Поэтому установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституци-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

онные законы и федеральные законы (ст. 71 п. «г», ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, в действующем законе о Правительстве Российской Федерации уже содержатся статьи о назначении Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 7) и о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (ст. 9). То есть законодатель счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон не только нормы, касающиеся порядка деятельности Правительства Российской Федерации и его полномочий, как следовало бы из буквального прочтения текста Конституции Российской Федерации, но также и нормы о порядке формирования Правительства Российской Федерации. По всей вероятности, он усмотрел нецелесообразность в умножении актов, касающихся одного и того же органа, а потому изложил статутные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве Российской Федерации в едином федеральном конституционном законе. Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства Российской Федерации, не означает расширения предмета регулирования данного закона.

В статье 7 закона о Правительстве Российской Федерации содержится следующая отсылочная норма: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации». Однако в Конституции Российской Федерации урегулированы только основные, ключевые этапы формирования Правительства Российской Федерации: Президент Российской Федерации вносит кандидатуру Председателя Правительства на согласование в Государственную Думу (ст. 83 п. «а»; ст. 111 ч. 1, 2); Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое согласие или несогласие (ст. 103 ч. 1 п. «б»; ст.111 ч. 3, 4); вновь назначенный Председатель Правительства представляет на утверждение Президенту Российской Федерации структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (ст. 83, п. «д»; ст. 112). Таким образом, Основной закон не регламентирует процедурные отношения, касающиеся как порядка отбора Президентом Российской Федерации кандидатов на пост Председателя Правительства, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров.

Раздел VI

Подробности, конкретизирующие порядок участия Госдумы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции Российской Федерации, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы. В частности, в главе 17 указано, что кандидат на должность Председателя Правительства должен представить Госдуме программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Описаны процедуры голосования депутатов и оформления полученных результатов и т. п.

Болеетого,вотечественнойполитическойпрактикеизвестны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства, которые были вообще не урегулированы никаким правовым актом. Речь идет о так называемой процедуре «мягкого рейтингового голосования» по кандидатуре главы Правительства. Эта процедура зарекомендовала себя как один из способов достижения согласия между парламентом и Президентом Российской Федерации при выборе наиболее авторитетного претендента. Так, в 1992 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом Российской Федерации Б. Ельциным по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента.

Таким образом, реализация принципа формирования правительства на основе парламентского большинства возможна без изменения Конституции Российской Федерации — путем регламентации процедуры выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на пост Председателя Правительства и внесения в федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации соответствующих уточнений и дополнений. В частности, можно было бы установить, что предложения по кандидатуре на должность Председателя Правительства вносятся Президенту Российской Федерации в течение установленного срока фракцией либо коалицией фракций (депутатских групп), располагающей большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы («парламентским большинством»). Затем Президент Российской Федерации делает выбор из предложенных кандидатур и представляет будущего премьера на утверждение парламента. В случае, если парламентское большинство не сумеет внести в установленный срок Президенту Российской Федерации свои предложения, Президент Российской Федерации может представить Госдуме кандидатуру по собственному

Система органов государственной власти в Российской Федерации

усмотрению. Если же парламент трижды отклонит кандидатуру, выбранную Президентом Российской Федерации из числа предложенных парламентским большинством, то очевидно, что в этом случае Президент должен самостоятельно назначить Председателя Правительства и распустить Госдуму. Кроме того, можно было бы предусмотреть процедуру, согласно которой предложения по кандидатурам на должности федеральных министров вносятся также парламентским большинством. Из числа предложенных кандидатур Председатель Правительства делает свой выбор и представляет новый состав Правительства Российской Федерации на утверждение Президенту Российской Федерации.

Вывод о возможности установления нового порядка формирования Правительства Российской Федерации с помощью федерального конституционного закона подтверждает и наличие аналогичных актов, касающихся других органов государственной власти. Речь идет, в частности, о Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном СудеРоссийскойФедерации»,которыйподробнорегламентирует как порядок формирования этого важного конституционного органа, так и саму процедуру выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на соответствующие государственные посты для согласования с законодательным органом власти.

В целях оперативного формирования Правительства Российской Федерации Конституция устанавливает срок, в течение которого Председатель Правительства представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Конституция устанавливает такой порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации, при котором должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров замещаются при участии как Президента Российской Федерации, так и Председателя Правительства Российской Федерации.

Свои конституционные полномочия по назначению этих лиц Президент Российской Федерации может осуществить только при наличии предложения Председателя Правительства Российской Федерации. Последнее слово остается за Президентом, поскольку именно он принимает решение о назначении. Обязательность участия в данной процедуре Председателя Правительства объясняется тем, что Правительство — коллегиальный орган и все его члены должны составлять с Председателем Правительства единую команду.

Раздел VI

Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации работы Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Он возглавляет Правительство Российской Федерации, определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу. Председатель Правительства Российской Федерации представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет полномочия заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, обеспечивают их исполнение, участвуют в выработке и реализации политики Правительства Российской Федерации, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента Российской Федерации, — и Президенту Российской Федерации.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Закон также устанавливает некоторые ограничения, связанные с пребыванием в должности Председателя Правительства Российской Федерации и члена Правительства Российской Федерации. Они должны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно представлять сведения о своем имуществе и доходах, которые могут быть опубликованы. Им запрещено одновременно с пребыванием в данной должности быть членами Совета Федерации, депутатами любых представительных органов государственной власти и местного самоуправления, занимать другие должности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства Российской Федерации обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Им запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства Российской Федерации; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента Российской Федерации почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличи иностранных государств; выезжать за счет физических и юридических лиц в служебные командировки за пределы Российской Федерации, за исключением тех, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации осуществляются на взаимной основе с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Закон содержит и некоторые другие ограничения для Председателя и членов Правительства Российской Федерации.

Раздел VI

Конституция устанавливает период, в течение которого Правительство Российской Федерации может осуществлять свои полномочия. Этот период полностью зависит от периода исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Поскольку срок полномочий Президента Российской Федерации составляет 4 года, срок полномочий Правительства совпадает с ним. При этом если досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации допускается только в трех установленных Конституцией случаях, Правительство Российской Федерации может быть отправлено в отставку Президентом в любое время по своему усмотрению. Поэтому установленное в данной статье условие прекращения полномочий Правительства не является единственным.

§ 2. Компетенция Правительства Российской Федерации

Компетенция Правительства Российской Федерации определяется Конституцией в самом общем виде. Данная статья содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010)308 конкретизирует полномочия Правительства Российской Федерации:

•общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство Российской Федерации руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих полномочий Правительство Российской Федерации может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; может отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие;

308Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г.,

№51, ст. 5712; Собрание законодательства Российской Федерации от 5 января 2009 г., № 1, ст. 3.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

•общие полномочия Правительства Российской Федерации: в пределах своей компетенции оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует право законодательной инициативы;

•в сфере экономики: оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, вырабатывает и реализует государственную структурную и инвестиционную политику, политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных производителей, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации;

•в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: Правительство Российской Федерации обеспечивает

ее единство, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных нормах, провозглашающих суверенитет России на всей ее территории и предусматри-

вающих, что в ведении Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст. 4, п. «е», «ж» ст. 71 Конституции).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме фе-

Раздел VI

деральных законов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты: территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Деятельность органов законодательной и исполнительной властей по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета Конституция относит к компетенции Государственной Думы. На Правительство Российской Федерации возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, представить Думе также отчет об исполнении федерального бюджета.

Правительство своим постановлением определяет порядок и сроки составления проекта федерального бюджета на соответствующий финансовый год и определяет механизм согласования представленных расчетов и заявок. Разработка федерального бюджета начинается с прогнозирования социально-экономического развития страны, составления сводного баланса финансовых ресурсов, определения основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозирования консолидированного бюджета. После принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов в течение двух недель направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений.

В установленные сроки министерства и ведомства представляют свои расчеты и обоснования планируемых на соответствующий период расходов на содержание учреждений и организаций, финансируемых из федерального бюджета, а субъекты Федерации представляют свои запросы и обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, размеров субвенций и дотаций, выделяемых из федерального бюджета. Министерство финансов анализирует представленные пока-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

затели и на их основе составляет контрольные цифры федерального бюджета. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств (внебюджетные государственные фонды), управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы и т. д. Государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных федеральными законами, а также добровольных взносов юридических и физических лиц. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляется налоговыми органами. Проекты бюджетов данных фондов составляются органами управления этих фондов и представляются в Правительство.

С 15 июля по 15 августа, предшествующего очередному финансовому году, Правительство рассматривает представленные проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 184) обязывает Правительство одновременно рассматривать проект перспективного финансового плана и представленные законопроекты об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. По итогам рассмотрения Правительство утверждает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов и не позднее 15 августа текущего года вносит их в Государственную Думу.

Полнота и реальность федерального бюджета достигаются путем включения в него всех видов источников бюджетных до-