Никулин

выяснения смысла нормы путем анализа ее отношения с другими нормами, положениями в системе права и т.п.91

Тема 16. Конституционные основы организации государственной власти в Российской Федерации

1.Понятие и виды власти. Сущность государственной власти.

2.Орган государственной власти: понятие и признаки.

3.Система государственных органов РФ. Вертикальное и горизонтальное разделение государственной власти в РФ.

Прежде чем приступить к изучению конституционных основ организации государственной власти в РФ, следует уяснить юридическое содержание понятий «власть», «государственная власть». Этимологически понятие «власть» происходит от древнегреческого слова «cratos». Оно означало в древнегреческих городах-полисах управление гражданами и обществом. Власть в самом общем виде представляет собой способность (свойство) некоего субъекта (индивида, коллектива, организации) подчинять себе волю и поведение другого субъекта (индивида, коллектива, организации) в своих собственных интересах или в интересах других лиц. К субъектам власти относятся индивиды, социальные группы и общественные классы, нации, общественнополитические организации, государство. Объектами власти выступают индивиды и социальные общности, организации и предприятия, ведомства и отрасли, административно-территориальные образования. Сферами действия власти являются экономика, социальная, политическая, духовная сферы, сфера законодательства, судопроизводства, обороны, безопасности и т.д.

Власть существует в конкретных видах. Основными видами являются политическая власть, экономическая власть, социальная власть, духовная власть. Главным видом является политическая власть, которая подразделяется на две основные формы: государственную и общественно-политическую. Государственная власть, появившаяся вместе с институтом государства, имеет императивный характер. Ее предписания обязательны для исполнения всеми без исключения гражданами. Общественно-политическая власть не имеет императивного характера, ее предписания имеют рекомендательный характер и распространяются не на всех граждан, а только на членов той или иной общественно-политической организации. Так, партийная власть руководит членами политических партий, профсоюзная власть распространяет свое влияние на членов профессиональных союзов и т.д.

91 Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов: практическое пособие. М., 1997.

151

Таким образом, государственную власть можно определить как систему деятельности народа, а также создаваемых им органов, по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставленных полномочий и обязанностей, выражающих их социальные качества и потребности (ст. 3).

Необходимо различать государственную власть и государство. Эти два явления неразрывно связаны между собой, но не тождественны. Государство – это форма организации государственной власти, действующая на ограниченной территории, располагающая специальным аппаратом принуждения и способная придавать своим распоряжениям обязательную силу для населения всей страны. Объективным выражением государства является совокупность представительных, исполнительных и судебных государственных органов, образующих государственный аппарат. Государственная власть обладает следующими свойствами:

для государственной власти силой, на которой она базируется, является государство, никакая другая власть подобными средствами воздействия не располагает;

государственная власть публична, т.е. она выделена из общества и не совпадает с населением страны, чем отличается от общественной власти;

государственная власть осуществляется профессиональным аппаратом;

государственная власть суверенна, что означает ее независимость вовне и верховенство внутри страны. Верховенство государственной власти состоит в том, что она выше власти всех других организаций и общностей страны, все они должны подчиняться власти государства;

государственная власть универсальна, она распространяет свою силу на всю территорию и на все население страны;

государственная власть обладает прерогативой, т.е. исключительным правом на издание общеобязательных правил поведения – юридических норм;

во времени государственная власть действует постоянно и непрерывно.

Во втором вопросе темы рассмотрим понятие и признаки государственного органа власти. Государственная власть осуществляется посредством государственных органов. Государственный орган вла-

сти – это юридически оформленная, организационно обособленная группа лиц или одно лицо, действующая в установленном государством порядке, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации государ-

152

ственной власти в предусмотренных законом случаях. К числу госу-

дарственных органов власти относятся, например, суд, президент, парламент и т.д. Следует отличать орган государственной власти от множества других органов, организаций, учреждений, которые образуют систему специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов. Они образует так называемый государственный аппарат, систему органов, выполняющих повседневную работу управления государством, и наделенных для этого властными полномочиями, но не являющихся органами государственной власти (государственные учреждения, органы управления, планирования и т.д.).

Определим основные признаки государственного органа:

создается и функционирует только государством и в особом порядке в соответствии с нормами Конституции, законами или другими нормативными правовыми актами. Это означает, что вне установленного порядка образования органа государственной власти он не может быть создан и функционировать. Конституция РФ прямо гарантирует этот принцип, определяя в ст. 3 (ч. 4), что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону;

обладает государственно-властными полномочиями: издание органом правовых актов, обязательных для других органов и учреждений, должностных лиц и граждан, которым они адресованы; материальное обеспечение выполнения правовых велений в рамках, предусмотренных компетенцией. Принимает меры по охране принятых решений путем применения различных методов и мер убеждения, поощрения, государственного принуждения;

государственный орган действует при осуществлении своих полномочий от имени и по поручению государства;

государственный орган является организационно обособленной частью системы органов государственной власти;

применяет присущие данному виду органа организационноправовой формы и методы деятельности (сессии, заседания, судебные заседания; единоначальные формы);

относительная структурная и функциональная обособленность

вмеханизме государства по признаку их специализации и одновременно функциональное взаимодействие друг с другом в процессе реализации каждым своих полномочий, обязанностей.

Государственные органы различаются по видам. По источникам формирования: первичные – получающие власть из рук народа, представительные органы. Вторичные – производные, формируемые Правительством и представительными органами. По территориальной

153

сфере деятельности – федеральные, органы субъектов Федерации. По характеру компетенции – органы общей и специальной компетенции. По порядку реализации власти – коллегиальные и основанные на единоначалии.

Втретьем вопросе рассмотрим систему государственных органов.

Система органов государственной власти – это совокупность закрепленных в Конституции РФ государственных органов, осуществляющих государственную власть в РФ. Согласно Конституции (ч. 1

ст. 11), в систему органов государственной власти РФ входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов (вертикальное разделение). Система федеральных органов государственной власти РФ включает в себя Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ.

Всистему государственных органов субъектов Федерации входят законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах и определенные федеральным законодательством судебные органы субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 77) система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Государственные органы субъектов Федерации в пределах своего ведения и полномочий обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Подчеркните, что это единая система, основой которой является государственная целостность России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.

Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения ее на исполнительную, законодательную и судебную (горизонтальное разделение), поэтому Конституция предусматривает наличие органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Ключевое место в системе органов государственной власти Российской Федерации занимает Президент РФ – глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент РФ формально не принадлежит ни к одной из ветвей власти, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти.

154

Органы законодательной власти включают Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы субъектов Федерации. Органы законодательной власти одновременно являются представительными органами. Они избираются непосредственно народом и никаким другим способом формироваться не могут. В соответствии с принципом разделения властей, на органы законодательной власти возложена законодательная деятельность – принятие норматив- но-правовых актов, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные общественные отношения. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации. В отличие от органов исполнительной власти органы законодательной власти РФ и органы законодательной власти ее субъектов не образуют единой системы законодательной власти. Федеральное Собрание РФ – общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории РФ, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.

К органам исполнительной власти относятся Правительство Российской Федерации, другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ – президенты и главы администраций субъектов РФ, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ. Органы исполнительной власти выполняют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. По объему полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми сферами исполнительной власти (федеральное правительство и правительства субъектов Федерации), и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов).

Органы судебной власти образуют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов РФ. Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему РФ. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть по-

155

средством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125).

Высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляющим судебный надзор за их деятельностью и дающим разъяснения по вопросам судебной практики, является согласно Конституции Российской Федерации (ст. 126) Верховный Суд Российской Федерации. Высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляющим судебный надзор за их деятельностью и дающим разъяснения по вопросам судебной практики, является Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ст. 127). Аналогичные функции осуществляют соответствующие суды в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, есть особая группа государственных органов, с особым правовым статусом, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти – законодательную, исполнительную и судебную. К числу таких органов на федеральном уровне относятся Прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Прокуратура РФ (ст. 129), составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Основной видовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля за должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Кроме того, в систему государственных органов РФ входят также ряд других органов, осуществляющих вспомогательные, совещательные и иного рода функции, которые определяются органами государственной власти. К числу этих органов относятся, например, Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Полномочные представительства в Федеральных округах.

Обратите внимание на то, что, согласно указу Президента от 17.08.2000 «О государственном совете РФ», создан Государственный Совет РФ, в который входят главы субъектов федерации на ротационной основе. Он выполняет в основном совещательные функции, но его можно отнести к системе госорганов РФ. Не упустите из виду также то обстоятельство, что система органов государственной власти включает в себя не только собственно органы государственной власти, правовой статус которых определен законодательством, и через которые осуще-

156

ствляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Тема 17. Президент Российской Федерации

1.Правовой статус Президента РФ. Порядок избрания и вступления в должность.

2.Функции и полномочия Президента РФ.

3.Правовые акты президента: виды, система.

4.Исполнительный аппарат президента. Администрация Прези-

дента.

5.Прекращение полномочий Президента РФ. Процедура импич-

мента.

6.Гарантии Президенту РФ, прекратившего исполнение своих полномочий и членам его семьи.

Президент (от лат. Praesidens – «сидящий впереди», т.е. председательствующий на собрании). В современном понимании Президент государства – это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Институт президентства впервые был оформлен Конституцией США в 1787 г. В настоящее время этот институт относится к числу одних из наиболее распространенных институтов государственной власти – из 192 государств-членов ООН – свыше 130 имеют в государственном механизме пост президента.

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках – выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Глава государства призван обеспечивать конституционным путем решение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти, наконец, это своеобразный символ государства и официальный представитель народа.

При различных формах правления полномочия главы государства неодинаковы. В одних странах функции главы государства номинальные, в других – они олицетворяют реальную власть. В государствах парламентарной монархии (Великобритания, Япония, Бельгия и др.), например, глава государства «царствует, но не управляет», и его функции внешне выглядят только как представительские. Столь же слабо они выражены в республиках парламентского типа (Германия, Италия и др.).

157

Но если государство избирает тип президентской (США) или полупрезидентской (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти президента республики. Эта власть может прямо сливаться с исполнительной властью и возглавлять ее, как например, в США, или стоять как бы вне основных властей, как в России.

Президентская власть в республиках президентского типа – это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами, но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства, более того, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.

Институт Президента Российской Федерации был учрежден по результатам всенародного голосования 17 марта 1991 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Президент во всех странах осуществляет функции главы государства и является высшим должностным лицом в системе органов государства. Конституция РФ (ч. 1 ст. 80) определяет правовой статус Президента как «глава государства» (высшее должностное лицо). Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отставки Президента против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т.д. В статус Президента РФ также входит право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента, как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них.

Выборы президента России регулируются конституцией и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».92 Законы о выборах президента принимались фактически под каждые выборы – в 1991, 1995, 1999 и 2003 гг., но основы избирательной системы оставались неизменными. Выборы президента РФ назначаются Советом Федерации РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования.

92 Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 13.01.2003. № 2. Ст. 171.

158

Кандидаты на должность президента могут быть выдвинуты политическими партиями (при этом политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата в президенты), в порядке самовыдвижения (в этом случае его кандидатура должна быть поддержана инициативной группой не менее 500 избирателей, зарегистрированной в Центральной избирательной комиссии). В обоих случаях необходимо собрать не менее 2 млн. подписей в поддержку кандидата, причем, не более 50 тыс. подписей должно приходиться на один субъект Федерации.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Уточните ограничения на право избрания Президентом РФ: признание судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства; гражданин РФ, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, и др.

Регистрацию кандидатов в президенты осуществляет ЦИК РФ. Для этого необходимо представить необходимые документы: подписные листы (от данного требования освобождаются кандидаты, выдвинутые политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов по итогам предыдущих выборов в Государственную думу); документ, подтверждающий факт оплаты изготовления подписных листов; протокол об итогах сбора подписей избирателей; список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей; сведения об изменениях в данных о кандидате; финансовый отчет кандидата. Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней после приема указанных документов обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в его регистрации.

Президент России избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать президента России имеет каждый гражданин РФ, достигший на день голосования 18 лет (за исключением тех, кто лишен активного избирательного права). Центральная избирательная комиссия не позднее чем через десять дней после дня голосования определяет результаты выборов. Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы Президента РФ могут быть признаны не состоявшимися в одном из следующих случаев: если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало ме-

159

нее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании; если

визбирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Выборы Президента РФ могут быть признаны недействительными: если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования; по решению суда и по другим основаниям.

Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента РФ, ЦИК РФ назначает повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах. По итогам повторного голосования избранным на должность Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие

вголосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата. Следует отметить, что в Госдуму внесен законопроект, который предусматривает сокращение числа подписей, необходимых для выдвижения кандидатов в президенты. В частности, поправки предусматривают, что в поддержку кандидата на должность президента РФ политические партии должны будут собрать теперь не менее 100 тыс. подписей избирателей вместо 2 млн. Кроме того, с 2 млн. до 300 тыс. сокращено число подписей, которое необходимо собрать в свою поддержку кандидату, выдвинутому в порядке самовыдвижения. При этом партия должна собрать в одном субъекте Федерации не более 2,5 тыс. подписей жителей региона, самовыдвиженец – не более 7,5 тыс. вместо 50 тыс.

При изучении второго вопроса следует понимать, что правовой статус Президента реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства, необходимых для выполнения возложенных на него функций.

160