Никулин

Важное значение для обеспечения парламентариям нормальных условий работы имеет установление юридической ответственности за невыполнение положений закона « О статусе», в частности за создание препятствий в осуществлении их деятельности, за нарушение неприкосновенности, за неправомерное воздействие на члена СФ, депутата ГД, членов их семей и других родственников, проявление неуважения к ним (ст. 41 – 43). Эти нормы имеют своей целью предотвращение воспрепятствованию деятельности депутатов, восстановление закрепленных законодательством прав депутата в случае их нарушения.

Иммунитет и индемнитет как специальные гарантии в своей совокупности определяются законодательством как важнейшие элементы статуса парламентариев. Они необходимы для обеспечения свободы деятельности депутатов, которые не должны опасаться, что в силу их политических убеждений против них может быть развернуто уголовное или административное преследование. Цель – найти баланс между необходимостью привлечения депутата к ответственности по делам, не связанным с их депутатской деятельностью, и гарантиями их защиты от преследования по политическим мотивам.

Взаключительном вопросе темы рассмотрите порядок и основания роспуска ГД. Вначале необходимо уяснить юридический и политический смысл понятия «роспуск парламента». Под роспуском парламента принято понимать досрочное прекращение его полномочий и назначение новых выборов. Роспуск парламента вытекает из природы разделения властей и выступает одним из важных механизмов в системе сдержек и противовесов властей. Институт роспуска парламента является традиционным для демократических конституций и выступает как противовес неприемлемому для правительства (или главы государства) курсу парламента, как одно из средств разрешения политического (правительственного) кризиса или как следствие недееспособности парламента данного состава. Подобно тому, как парламент вправе отправить правительство в отставку, заменив его новым, глава государства отправляет в отставку данный состав парламента и назначает новые выборы.

ВРоссии конституционно-правовой институт роспуска парламента был впервые введен Конституцией 1993 г. Применительно к России термин «роспуск парламента» означает досрочное прекращение полно-

мочий Государственной Думы вопреки ее воли, по решению Президента РФ и по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ,

т.е. распускается лишь одна палата парламента, та, которая участвует в формировании Правительства и может вынести ему вотум недоверия – Государственная Дума. Роспуск Думы является крайним средством разрешения кризисных ситуаций в отношениях между законодательной и исполнительной властями. В том случае, если согласительные

201

процедуры между ветвями власти не привели к разрешению разногласий, Президент РФ вправе использовать свое конституционное право распустить Госдуму. От роспуска Госдумы необходимо отличать истечение срока ее полномочий, так как роспуск Думы означает прекращение деятельности представительного органа государства до окончания его полномочий. Кроме того, роспуск парламента необходимо отличать от самороспуска, который не является принудительной мерой, а осуществляется добровольно по собственному решению органа.

Роспуск ГД – исключительная компетенция Президента РФ, но она не является абсолютной. Президент вправе распустить Госдуму исключительно в случаях, предусмотренных Конституцией (ст. 84). Никаких дополнительных оснований роспуска быть не может. Основания для роспуска ГД изложены в ст. 111 и 117, а условия и порядок роспуска – в ст. 109 Конституции. ГД может быть распущена в трех случаях:

после трехкратного отклонения представленных ей Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ;

если Председатель Правительства РФ поставил перед ГД вопрос о доверии Правительству РФ, а она откажет Правительству РФ в доверии;

если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ. Таким образом, Конституция РФ ограничивает возможность роспуска парламента двумя ситуациями: конфликт между Президентом РФ и ГД при формировании Правительства (ст. 111) и конфликтная кризисная ситуации в отношениях ГД – Правительство (ст. 117). Во втором случае Президент РФ поставлен перед вопросом «кто прав?» и в соответствии с ответом на этот вопрос или отправляет в отставку Правительство, или распускает Госдуму.

Статья 109 ограничивает возможный произвол со стороны Президента установлением предела усмотрения главы государства. Во-пер- вых, Президент назначает дату новых выборов, во-вторых, вновь избранная Госдума должна собраться не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска предыдущей. Это обеспечивает непрерывность функционирования законодательной власти. Неисполнение этой обязанности влечет за собой ответственность Президента. Статья 109 Конституции устанавливает гарантии от произвольного роспуска ГД. Гарантиями служат ряд правил, ограничивающих возможность роспуска ГД. Она не может быть распущена в течение первого года ее деятельности, в случае возбуждения Госдумой процедуры отрешения Президента РФ от должности до принятия соответствующего решения СФ, в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

202

Тема 19. Федеральные органы исполнительной власти

1.Исполнительная власть в системе разделения властей.

2.Система и структура федеральных органов исполнительной

власти.

3.Правительство РФ: понятие, порядок формирования, организация деятельности.

4.Полномочия и акты Правительства РФ.

5.Основания и порядок отставки Правительства РФ.

В первую очередь необходимо уяснить смысл понятия «исполни-

тельная власть». Исполнительная власть – один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной вет-

вями власти. В сущности, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Принцип разделения властей, закрепленный в Конституции РФ, предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти – принятие законов, органы судебной власти осуществляют правосудие. Исполнительная власть по своей природе власть правоприменительная, в задачи которой входит практическая реализация Конституции РФ и законов в общегосударственном масштабе (исполнительство). Это означает, что исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного управления страной. В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа.119 Деятельность исполнительной власти многоаспектна, разнопланова и разнообразна, затрагивает чрезвычайно широкий спектр вопросов, касающихся различных сторон жизни общества. Таким образом, одна из основных функций,

имманентно присущих исполнительной власти, – управленческая функ-

ция. В этом ее главное назначение. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного, права.

Для реализации управленческой функции исполнительная власть наделена соответствующими возможностями. В ее непосредственном распоряжении находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы и материальные ресурсы страны, армия и иные воинские формирования, полиция и др. Исполнительная ветвь власти обладает разветвленной системой государственных органов, от деятельности которых зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом.

119 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007.

203

Система федеральных органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных органов государственного управления, установленных Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами, имеющая специальное назначение и систему взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними для осуществления функций управления. Эта система имеет свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни. Горизонтальный уровень отражает федеративное государственное устройство РФ: деление на федеральные органы исполнительной власти (правительство РФ, федеральные министерства, федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. Основной критерий горизонтального деления – разграничение полномочий между РФ и ее субъектами (см. тему 15). Часть 2 статьи 77 Конституции РФ установила, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти.

Вертикальный уровень отражает иерархию соподчиненных органов государственной власти на основе разделения компетенции между ними, в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Вертикальная структура не что иное, как определенные уровни исполнительской деятельности, расположенные в порядке установленной субординации.

Следует помнить, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти» не являются тождественными. Под структурой пони-

мается внутреннее строение системы, ее составляющие элементы, т.е. перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов исполнительной вла-

сти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в ее целях его реорганизации могут также вноситься указами Президента РФ. За последние два десятилетия система федеральных органов исполнительной власти менялась неоднократно. В марте 2004 г. была проведена административная реформа, в ходе которой была создана трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.120

120 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.

204

Все эти государственные органы, представляющие собой единую систему, имеют различия по месту, роли, компетенции и по функциональным свойствам в системе госорганов. Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба безопасности РФ и др.). Федеральное агентство – федеральной орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.). Федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств.

Кроме того, в систему органов исполнительной власти РФ входят территориальные федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в пределах федерального округа, субъекта РФ (Органы Министерства внутренних дел РФ; Федеральной налоговой службы; Федеральной таможенной службы; Федеральной службы безопасности и др.). Они представляют соответствующие министерства и ведомства РФ в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ и осуществляют управленческую деятельность в рамках установленной компетенции. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2008 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», но она меняется постоянно: упраздняются старые, создаются новые министерства, службы, агентства.121

Обратите внимание на следующую особенность управленческой структуры РФ. Хотя Президент и не является формально главой исполнительной власти, он активно влияет на деятельность исполни- тельно-распорядительных органов. Так, около четверти федеральных

121 Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 17.01.2012) «Воп-

росы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 19.05.2008. № 20. Ст. 2290.

205

органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона (главком), безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 80 – 90) и федеральными законами Президент обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Руководство деятельностью остальных министерств и соответственно федеральных служб и агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, осуществляет Правительство РФ.

Начиная рассматривать третий вопрос темы, обратитесь к ст. 110 Конституции, которая устанавливает конституционно-правовой статус Правительства РФ как исполнительного органа, возглавляющего всю систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляющим и обеспечивающим согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, адми- нистративно-правовые акты Правительства.122 Правительство РФ – это коллегиальный орган, что означает осуществление его полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Председатель Правительства ведает организацией работы Правительства, представляет Правительство внутри и вне страны, ведет заседания Правительства, подписывает акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий (взыскания налагает Президент РФ). Председатель Правительства распределяет обязанности между своими заместителями. Он обязан систематически информировать Президента РФ о работе Правительства.

Заместители Председателя Правительства участвуют в выработке и реализации политики Правительства, подготовке и исполнении его

122 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712; Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 17.11.2011) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.

206

решений, координируют и контролируют работу групп министерств. Федеральные министры участвуют в подготовке решений Правительства, их принятии, исполняют их, руководят соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы (ст. 111). Президент РФ вносит кандидатуру Председателя Правительства на рассмотрение ГД для получения согласия. Компетенция Думы в данном вопросе состоит в выражении согласия или несогласия путем голосования при большинстве голосов (не менее 226). После получения согласия Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и кандидатуры конкретных лиц. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства.

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с законом «О Правительстве РФ» и Регламентом Правительства РФ. Регламент Правительства представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий основные правила организации высшего федерального органа исполнительной власти по реализации его конституционных полномочий.123 Основная организационно-правовая форма обсуждения и принятия Правительством решений по наиболее важным вопросам государственной жизни – заседания Правительства РФ. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях рассматриваются вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, о подписании международных договоров и др. Решения от имени Правительства по некоторым вопросам вправе принимать специализированный орган – президиум Правительства, в который входят Председатель Правительства, его заместители, иногда – некоторые ведущие министры, а также руководитель аппарата Правительства.

Обеспечивает деятельность Правительства и Председателя Правительства Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ

123 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 17.11.2011) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 07.06.2004. № 23. Ст. 2313.

207

является государственным органом, работающим под руководством Председателя Правительства, и возглавляется Заместителем Председателя Правительства – Руководителем Аппарата Правительства или федеральным министром. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ, аппаратами Госдумы и Совета Федерации и обеспечивает совместно с органами исполнительной власти и другими государственными органами реализацию полномочий Правительства, а также организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства.

Вопрос о компетенции является ключевым вопросом юридического статуса органа власти. Именно через компетенцию раскрывается место органа в системе органов государственной власти. Конституционные полномочия центрального органа исполнительной власти определены ст. 114 Конституции РФ и конкретизируются ФКЗ о Правительстве РФ. Правительство является органом государственной власти, осуществляющим общегосударственные функции, т.е. его деятельность охватывает практически все сферы жизни государства, поэтому Правительство обладает очень широким кругом полномочий. Поскольку предметно полномочия Правительства перечислить невозможно, выделим основные, используя Закон о Правительстве РФ, который распределяет их по сферам общественной жизни (ст. 12 – 22), оставляя при этом перечень полномочий открытым. Следует также помнить, что Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере – обеспечительное.

Общие полномочия Правительства РФ. К общим полномочиям закон относит: реализацию внутренней и внешней политики РФ, регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализацию права законодательной инициативы. Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, федеральному конституционному закону и федеральным законам. Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Специальные полномочия Правительства РФ.

1. В сфере экономики главным направлением деятельности Правительства является создание условий для функционирования экономики и ее регулирование. В этих целях Правительство осуществляет

208

регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; обеспечивает функционирование оборонного производства и др.

2.В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной по-

литики. Правительство разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и отчитывается об его исполнении. Правительство обеспечивает также проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

3.В социальной сфере. Правительство РФ обеспечивает проведение

вРФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. В каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. В частности, Правительство обязано принимать меры по реализации трудовых прав граждан, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

4.В сфере науки, культуры, образования. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государственная поддержка. Оно разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку фундаментальной и прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

5.В сфере природопользования и охраны окружающей среды

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, организует деятельность по охране и рациональ-

209

ному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий

икатастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

6.В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борь-

бы с преступностью Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

7.В сфере обороны и государственной безопасности Российской Федерации основными направлениями деятельности Правительства являются прямое управление и контроль. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности. Организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил страны; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих; принимает меры по охране Государственной границы.

8.В сфере внешней политики и международных отношений осу-

ществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ. Обеспечивает представительство России в иностранных государствах

имеждународных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Иные полномочия Правительства Российской Федерации. К ним закон относит полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

В четвертом вопросе рассмотрим акты, принимаемые Правительством РФ. Полномочия Правительства реализуются посредством его актов в двух правовых формах – постановлений и распоряжений

(ст. 115). Постановления и распоряжения Правительства обязательны к

210