Никулин

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

надзор за соблюдением законов Следственным комитетом РФ. Среди других функций прокуратуры значительное место занима-

ет разрешение заявлений, жалоб в прокуратуру и иных обращений физических и юридических лиц, содержащих сведения о нарушении законов. Не менее важная самостоятельная функция прокуратуры – уголовное преследование за совершение преступлений. Эта функция заключается в праве прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении и отстаивание обвинения в суде в качестве государственного обвинителя. Еще одна функция прокуратуры – это координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура вправе возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными «Кодексом» РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами. Прокуроры в соответствии участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура РФ участвует в правотворческой деятельности, в частности, прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов государственной власти РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Таким образом, на прокуратуру возлагается обеспечение реализации норм права, содержащихся в Конституции, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами и т.д.), т.е. обеспечение принципа законности.

Перед тем как перейти к изучению системы прокуратуры РФ ознакомьтесь с терминологией. Под системой прокуратуры понимается упорядоченная в соответствии с едиными принципами организации и деятельности совокупность федеральных органов и учреждений, выполняющих взаимосвязанные задачи и функции, направленные на обеспечение единой законности, правопорядка, государственности России. Прокуратура РФ – единая централизованная система органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене-

ральному прокурору РФ. Территориальные органы прокуратуры –

совокупность органов системы прокуратуры РФ, созданных в соответствии с административно-территориальным делением страны и обеспечивающих выполнение задач и функций прокуратуры на соответствую-

261

щей территории. Прокурор – должностное лицо органов прокуратуры, наделенное в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов. Под термином «прокурор» понимают Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, районных и городских прокуроров, военных, транспортных и других прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, районным или городским прокурорам, их заместителей и помощников, прокуроров отделов и управлений прокуратур, действующих в пределах своей компетенции.

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Генеральная прокуратура РФ. Генеральная прокуратура является высшим звеном в системе органов прокуратуры. Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, который назначается и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации пять лет. Структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации составляют главные управления, управления и отделы. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности СФ РФ по представлению Генерального прокурора. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы на правах управлений: Главная военная прокуратура, управление по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; за следствием, дознанием и оперативнорозыскной деятельностью в органах внутренних дел, за расследованием особо важных преступлений; управление криминалистического обеспечения и другие. В составе Генеральной прокуратуры РФ в 2000 г. образованы управления в семи федеральных округах. Управления являются самостоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и размещаются непосредственно в центрах федеральных округов. Управления в федеральных округах осуществляют надзор за законностью деятельности окружных структур федеральных ведомств;

262

координируют действия правоохранительных органов по борьбе с преступностью; организуют работу прокуроров субъектов РФ, входящих в округ, по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры и прокуратуры субъектов РФ. Взаимодействие между управлениями и подразделениями Генеральной прокуратуры в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Генеральный прокурор РФ руководит всей системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Территориальные прокуратуры. Прокуратуры субъектов РФ обра-

зованы в соответствии с административно-территориальным и нацио- нально-государственным устройством РФ. Существуют прокуратуры республик, входящих в состав РФ, прокуратуры краев, областей, автономных округов и автономной области. Прокуратуры субъектов РФ возглавляют назначаемые на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъекта РФ соответствующие прокуроры. Руководители прокуратур субъектов РФ имеют первого заместителя и заместителей, которые также назначаются на должность Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), а также других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. В прокуратурах субъектов РФ сформированы управления и отделы. Начальники управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ.

Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур районов и иных административно-территориальных единиц. Они уполномочены издавать приказы, указания, распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми нижестоящими прокурорами.

Прокуратуры районов возглавляют соответствующие прокуроры. Прокуроры районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Специализированные прокуратуры. Специализированная проку-

ратура – орган прокуратуры специализированного характера, входя-

263

щий в систему соответствующих специализированных прокуратур, созданный на правах городской, районной или областной прокуратур, действующий в соответствующей специальной сфере правовых отношений (военной, транспортной, природоохранной и др.). В этих сферах действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и администра- тивно-территориальным делением. Обеспечить законность в этих специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства, и призваны специализированные прокуратуры.

К настоящему времени сложились специализированные прокуратуры двух типов. Прокуратуры первого типа – военные, транспортные, войсковых частей – осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений. Специализированные прокуратуры второго типа – природоохранные и по надзору за исполнением законов в ИТУ. Они действуют по выполнению задач и функций прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере. Специализированные прокуратуры не могут и не должны заменять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы.

Военные прокуратуры осуществляют полномочия в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными Законом «О прокуратуре Российской Федерации», и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Транспортные прокуратуры осуществляют расследование преступлений, совершенных на транспортных объектах, осуществляют надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел на транспорте, оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и предварительным следствием, которые проводят сотрудники транспортной милиции. Осуществляют надзор за исполнением законов

264

и соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан предприятиями различных форм собственности, которые так или иначе связаны с предоставлением или обслуживанием транспортных перевозок грузов и пассажиров. Транспортные прокуратуры создаются на железных дорогах, их участках, в аэропортах, в морских и речных портах.

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за испол-

нением законодательства об охране природы и окружающей среды, расследование экологических преступлений. Они созданы по принципу межрайонных прокуратур с подчинением прокурорам субъектов РФ (например, Волжская межрегиональная природоохранительная прокуратура, Межрайонная природоохранная прокуратура Московской области). Перед природоохранными прокуратурами стоят задачи добиваться ликвидации источников загрязнения, квалифицированно расследовать экологические преступления; поддерживать государственное обвинение по этим делам в судах; реагировать на факты бесхозяйственного отношения к природным богатствам, загрязнения атмосферного воздуха, земель и водных источников.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправитель-

ных учреждениях действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ (например, Тамбовская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях). На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Прокуратуры особо режимных объектов созданы в целях охраны государственной тайны и обеспечения установленного режима секретности на особо режимных объектах, перечень которых устанавливается Правительствам РФ. Их правовой статус приравнен к прокурорам городов или районов как по штатной численности, гак и по перечню предоставленных полномочий по установлению и устранению нарушений закона. Эти прокуратуры строго централизованы, находятся в непосредственном подчинении Генерального прокурора РФ (например, Воронежская прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, первая прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области).

Прокуратуры закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) является специализированной прокуратурой, осуществляющей в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах оборонно-промышленного комплекса и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов. Прокурор ЗАТО подчиняется прокурору соответствующего субъекта Федерации, на территории которого дислоцирован, кроме двух прокуратур (г. Межгорье и комплекс «Байконур»), которые

265

функционируют на правах прокуроров субъектов РФ и подчиняются непосредственно Генеральной прокуратуре РФ.

Служба в органах прокуратуры. Служба в органах и учреждени-

ях прокуратуры является видом федеральной государственной службы, а прокурорские работники – государственными служащими государственной службы Российской Федерации.

На должности прокуроров и следователей могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. На должности прокуроров субъектов РФ назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. Не могут быть приняты на службу в органы прокуратуры лица, имеющие гражданство иностранного государства; признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имевшие или имеющие судимость; состоящие в родстве или свойстве с работником прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести месяцев.

Гарантией независимости прокуроров является неприкосновенность личности. В частности проверка сообщения о факте совершения ими правонарушения, возбуждение уголовного дела (кроме случаев, когда они были застигнуты на месте преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (на период расследования прокурор или следователь отстраняется от должности); не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора или следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. Материальное и социальное обеспечение, в том числе льготы и обязательное государственное страхование, ответственность за посягательство на их жизнь и жизнь членов их семей, посягательство на их независимость, – все это также является гарантией независимости.

266

Работникам органов и учреждений прокуратуры присваиваются классные чины. Классные чины – это личные служебные разряды, во многом аналогичные воинским званиям, присваиваемые работникам прокуратуры. Они присваиваются в соответствии с занимаемой должностью и стажем работы, свидетельствуя о служебном и профессиональном росте работника. В прокуратуре РФ присваиваются следующие классные чины, в порядке возрастания: младший юрист; юрист 3 класса; юрист 2 класса; юрист 1 класса; младший советник юстиции; советник юстиции; старший советник юстиции; государственный советник юстиции 3 класса; государственный советник юстиции 2 класса; государственный советник юстиции 1 класса; действительный государственный советник юстиции.

Тема 22. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

1.Теория и история местного самоуправления.

2.Конституционные основы местного самоуправления. Состав законодательства РФ о местном самоуправлении.

3.Территориальные основы местного самоуправления. Система местного самоуправления в РФ.

4.Компетенции и полномочия местного самоуправления. Органы

идолжностные лица.

5.Конституционные гарантии местного самоуправления.

Для глубокого понимания значения конституционно-правового института местного самоуправления как одной из основ конституционного строя РФ, необходимо вначале уяснить его теоретическую сущность, ознакомится с историей развития местного самоуправления в России и за рубежом.

Местное самоуправление – это одна из форм осуществления народовластия, система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Таким образом, само-

управление – это способ решения вопросов местного значения, т.е. вопросов, имеющих значение, прежде всего, для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий) и напрямую не связанных с общегосударственными функциями.

Если говорить о теоретической основе местного самоуправления, то все современные теории строятся на основе теорий местного самоуправления, разработанныхещевXIX в. Охарактеризуемосновные изних.

Теория общественного самоуправления исходила из противостоя-

ния государства и общества, из признания свободы осуществления

267

своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. На практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распростране-

ние в 60-х гг. XIX в. в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Теория государственного самоуправления, разработанная немец-

кими юристами, рассматривала самоуправление как одну из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойст-

венного характера муниципальной деятельности – самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей. Следует отметить, что современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Современная наука местное самоуправление, как и в прошлом, рассматривает как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Далее рассмотрим историю самоуправления в России. В истории местного самоуправления в России можно выделить несколько исторических этапов. Первый этап – середина XVI в. В XVI в. происходит замена кормлений – системы местного управления через наместников, специальными органами самоуправления – губными и земскими учре-

268

ждениями. В 1555 г. указом Ивана Грозного упраздняются кормления и вводятся земские учреждения. Они носили сословный характер и действовали в пределах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками. Второй этап – вторая половина XVII – первая половина XVIII вв. В тот период устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. При Петре I упраздняются губные и земские учреждения. Третий этап – последняя четверть XVIII в. Именно к этому периоду относится начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления. В период правления Екатерины II был принят ряд актов, направленных на создание местных органов (сословные общества) с предоставлением им права внутреннего управления: Учреждение о губерниях (1775); Жалованная Грамота дворянству (1785); Грамота на права и выгоды городов (1785); Городовое Положение (1785). Учреждались губернские и земские дворянские собрания для выборов должностных лиц местной администрации и суда. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган – общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган – шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ. Выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Четвертый этап реформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностью Александра II и прежде всего с крестьянской реформой. Крестьянская реформа 1861 г. наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали сельская община, в составе которой решались все хозяйственно-бытовые вопросы: земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц. Важно то, что «Положение о реформе» исходило из негосударственной природы самоуправления и для этого не указывало на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Служба в них определялась как выполнение общественных обязанностей. Это была практическая реализация общественной теории самоуправления. В систему земских учреждений входили уездные избирательные съезды, которые раз в три года сформировали состав уездного земского собрания – уездных гласных. Зем-

269

ские собрания созывались обычно один раз в год, «осенью», чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством и процедурой. Как правило, число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности. Председателем уездного и губернского земского собрания становился в силу своего положения уездный и губернский предводитель дворянства. Губернское и уездное земское собрание формировало земские управы – исполнительнораспорядительные органы земства. Они осуществляли работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций. Законодательство достаточно широко определяло компетенцию земства и его управы – решение всех местных хозяйственных дел в пределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в России стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора – местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенции государства – целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.д.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, его учреждений и предприятий.

Самостоятельность земского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмами такого воздействия, наряду с финансовым, были утверждения в должности председателей уездного земства, и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне – министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал

270