3.2. Структура государственного бюджета

Рассмотрим основные функции бюджета.

Главное звено финансовой системы государственный бюджет, представляющий крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства. Совокупность входящих в него организационных структур образует бюджетную систему. Она формируется с учетом совокупности социально-экономических, правовых, административных особенностей.

Структура бюджетной системы той или иной страны зависит, прежде всего, от ее государственного устройства. В странах, имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет двухъярусное построение – государственный и местный бюджет. В странах с федеративным государственным устройством (США, ФРГ, Российская Федерация) имеются промежуточные звенья – бюджеты штатов, земель, субъектов федерации.

Бюджетная система выполняет главные функции: распределительную и контрольную. Распределительная функция означает концентрацию денежных средств в государстве через различные каналы поступления и их использование для выполнения государственных целей и функций. В некоторых странах эту функцию выполняет государственное казначейство через свои региональные органы. Контрольная функция означает проведение контролирующих мер за процессом формирования и использования денежных средств в различных структурных звеньях экономики. Осуществляют ее налоговые инспекции и налоговая полиция, государственные казначейства, Центральный банк и другие органы.

Бюджет центрального правительства и местные бюджеты тесно взаимосвязаны как по источникам поступления денежных средств, так и их расходованию. В главном они совместно решают политические, экономические и социальные цели общества на принципе компромисса интересов основных групп как в политике, так и в экономике.

К бюджету относятся также различные внебюджетные фонды или денежные средства, имеющие целевое назначение. По своему количественному составу они не всегда включаются в состав бюджета. Но по принципу распределения и использования они равнозначны государственным бюджетным расходам. Находятся они в распоряжении центральных и местных органов власти, концентрируясь в определенные целевые фонды. Это пенсионные фонды, внебюджетные и другие, которые создаются за счет специальных налогов, займов и субсидий из бюджета. Число их постоянно увеличивается по мере усложнения экономических и социальных связей. В переходной экономике России численность их невелика, но роль значительна.

С 1993 года в России бюджет включает бюджет Федерации, бюджет субъектов Федерации, местные бюджеты и внебюджетные фонды, то есть, сформирован так называемый консолидированный бюджет. Все его части являются до определенной степени автономными, самостоятельными, однако требуют согласования между собой.

В процессе осуществления сложилась следующая структура бюджета по доходам и расходам. Прежде всего сам бюджет как и в любом государственном образовании разделен по внутренней структуре по доходам и расходам. Схематически это деление можно упрощенно можно представить в табл. 6.

Таблица 6

Доходы	млрд.руб./ удельный вес, %	Расходы1	млрд. руб./ удельный вес, %
1	2	3	4
Налоговые доходы	4505,6/ 89,3%	На здравоохранение, образование, культуру, искусство, СМИ, социальную политику, финансовую помощь другим бюджетам	607,3/ 47,8%
Продолжение табл. 6
1	2	3	4
Неналоговые доходы	214,4/ 4,2%	На поддержание конъюнктуры и экономического роста: инвестиции в инфраструктуру, дотации фирмам, расходы на развитие аграрного сектора экономики, осуществление целевых программ и планов	339,3/ 7,9%
Доходы целевых бюджетных фондов	23,1/ 0,5%	На оборону, утилизацию вооружений, военную реформу	666,0/ 15,6%
Единый социальный налог	302,1/ 6,0%	На международную деятельность	541,6/ 12,7%
		Содержание аппаратов государства, милиции(полиции), юстиции и др.	638,9/ 15,0%
		На обслуживание государственного и муниципального долга	45,2/ 1,1%
Всего доходов:	5045,2/ 100%	Всего расходов:	4270,1/100%

Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои особенности. Они обусловлены не только национальными традициями, организацией образования и здравоохранения, но главным образом характером административной системы, структурными особенностями экономики, развитием оборонных отраслей, численностью армии и др.

Доходы государственного бюджета на 85% формируются за счет налоговых поступлений, прибыли казенной промышленности, поступлений от приватизационной собственности и т. д. Общая сумма доходов в идеале должна покрывать запрограммированные расходные статьи бюджета. В случае, если расходы превышают доходную часть в общей структуре, образуется бюджетный дефицит.

Образовавшийся остаток доходов правительство может использовать на непредусмотренные программой или планом расходы, осуществлять долгосрочные выплаты по государственному долгу или перенести этот остаток в бюджет следующего периода (года).

Бюджетный дефицит по установившимся международным стандартам не должен превышать 5% от ВВП. Покрывается он внешними и внутренними государственными займами в виде продаж государственных и ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (фонда страхования или фонда страхования по безработице, пенсионного фонда).

Но это не единственный путь покрытия бюджетного дефицита. Во время экономических потрясений, которые могут постигнуть государство, правительство нередко прибегает к эмиссии денег для покрытия бюджетного дефицита. Такое наблюдалось в экономике России на первых этапах реформирования экономики в начале 90-х годов. Последствия такой эмиссии перерастают в неконтролируемую инфляцию. Она подрывает стимулы долгосрочных инвестиций, ведет к «проеданию» оборотного капитала и амортизации, раскручивает спираль «цена – оплата труда», обесценивает сбережения населения. Поэтому в целях сохранения экономической и социальной стабильности правительства избегают неоправданной эмиссии денег. Для этого во многих странах в системе рыночной экономики выстраивается специальный блок-предохранитель: независимость национального эмиссионного банка (Центрального банка) от исполнительной власти. В условиях экономической неустойчивости и бюджетного дефицита он не обязан финансировать правительство. Такая стабилизационная функция ЦБ должна быть зафиксирована в Конституции или специальном Законе.

Бюджетная политика России на 2006 год имеет некоторые принципиально новые подходы, так как изменения коснутся и самих принципов формирования главного финансового документа страны, и Стабилизационного фонда. Не случайно бюджет 2006 года называют "экспериментальным", он будет ориентирован на результат, а начиная с 2007 года и в еще большей степени с 2008 бюджетирование по результатам станет действительно широко распространенным.

При формировании федерального бюджета на 2007 год были учтены задачи бюджетной политики на 2007 год и среднесрочную перспективу, отраженные в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию. Важной задачей бюджетной политики является обеспечение макроэкономической устойчивости. В 2006-2008гг необходимо обеспечить последовательное снижение инфляции.

Кроме того, в бюджетном послании определены "основные приоритеты бюджетных расходов". Особое внимание следует уделить обеспечению устойчивого функционирования пенсионной системы, безусловной выплаты заработной платы и выполнения иных финансовых обязательств перед населением. Вновь принимаемые расходные обязательства в приоритетном порядке должны способствовать решению проблемы повышения жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц. С учетом вышеизложенного трехлетний бюджет и бюджет на 2007 год является социально-ориентированными.

Бюджет – 2007 ставит задачу обеспечить в бюджетной сфере повышения качества образования и здравоохранения, увеличить расходы на социальную политику, жилищное строительство, развитие инфраструктуры; поддерживать здравоохранение, в частности на основе обеспечения оборудованием, которое следует закупать за границей, что абсолютно не вызывает никакой инфляции.

В финансовом плане РФ на 2006 – 2008 гг. получила отражение идея создания инвестиционного фонда, для чего в 2006 году зарезервированы средства в размере 69,7 млрд. руб., в 2007 году – 72,9 млрд. руб., в 2008 году – 73,2 млрд. руб. Часть этих средств образуется за счет экономии процентных расходов по уже принятым решениям. Особенность использования инвестиционного фонда заключается в паритетном участии частного бизнеса и государства. Пока проекты под большую сумму, чем 70 млрд. руб. не рассматривались. Это развитие автомобильных и железнодорожных магистралей на крайнем северо-востоке, на Дальнем Востоке. Однако, это могут быть и проекты любого региона, касающееся благополучия жителей, которые проживают в этих регионах.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что, начиная с 2006 г., федеральный бюджет будет составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это наблюдается во многих развитых странах; это означает, что Правительство, формируя свою финансовую политику начинает мыслить не сиюминутными интересами, а в среднесрочной перспективе. Не случайно перспективный финансовый план обнажил всю проблемность текущей экономической политики, так как показал, что макроэкономическая стабилизация достигнута, а темпы экономического роста сокращаются, даже в условиях роста цен на нефть.

В бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг. предполагается увеличить период бюджетного планирования российской экономики и утвердить федеральный бюджет на трехлетний период в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию.

Для решения этой задачи в конце марта 2007 года правительство одобрило поправки в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие переход к трехлетнему бюджетному планированию. Начиная с 2007г. Минфин будет рассчитывать бюджет на предстоящий финансовый год и два последующих за ними года. Трехлетний бюджет будет утверждаться на федеральном уровне и для государственных внебюджетных фондов. При этом регионам придется в обязательном порядке формировать трехлетний финансовый план, который станет основой для принятия ежегодных бюджетов, однако для этого предусмотрен обязательный переходный период.

В Бюджетном кодексе также будет прописана норма о создании спецрезерва на случай роста выплат базовой части пенсии, материнского капитала и пособий по безработице. Таким образом, Минфин предложил в 2008 году создать новый бюджетный фонд, дополняющий Стабилизационный фонд и Инвестиционный фонд. Изменения в Бюджетный кодекс также связаны с разделением Стабилизационного фонда на резервный фонд и фонд будущих поколений и дополнением Бюджетного кодекса статьями о нефтегазовом трансферте в экономику, так, чтобы, начиная с 2008-2010 гг., бюджет оказался «ненефтегазовым». Фонд будущих поколений должен быть инвестиционным фондом, средства которого будут поступать на финансирование крупных инфраструктурных проектов. Он формируется по остаточному принципу, но с возможностью инвестирования в высокодоходные инструменты фондового рынка. Он будет сформирован в России 1 февраля 2008 года. В него будут направляться доходы от экспортной пошлины и НДПИ по нефти и газу.

Сам подход, предусматривающий долгосрочное бюджетное планирование, обоснован, но для того чтобы он дал положительные результаты, необходимо иметь достаточно подробную трехлетнюю программу развития национальной экономики, а не просто призывы к ее диверсификации. В ней должны быть четко определены цели – как диверсифицировать экономику, какие отрасли развивать и как этого достичь. Кроме того, нужно четко оценить, сколько будет стоить ее реализация и лишь тогда приступать к формированию трех-, пятилетнего перспективного финансового плана. Отличительной чертой трехлетнего бюджета должен быть новый подход к использованию накопленных финансовых резервов.

Особую дискуссию представляет вопрос об ответственности за каждую составляющую бюджетного процесса при формировании федерального и региональных бюджетов на трехлетний период. До сих пор нет проработки с позиций трехлетнего бюджета всех составляющих бюджетного процесса, а без закрепления ответственности невозможно получить желаемый эффект от перехода на перспективное бюджетное планирование.