575

предусматривает гарантии обеспечения права на свободу при администра-

тивном задержании, закрепив их в конституционном и административном законодательстве Российской Федерации.

Декларация прав и свобод человека и гражданина1 (ст. 8) предусматривает, что каждый имеет право на свободу и задержание может быть обжаловано в судебном порядке.

В механизме соблюдения прав при задержании важное место занимают конституционно-правовые гарантии: согласно ч. 1 ст. 17 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ, в России «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права», а ч. 1 ст. 22 гласит, что «каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность».

Ограничение конституционного права на свободу, например, при административном задержании допускается исключительно в крайних случаях: «только по судебному решению», а до судебного решения – лишь на срок, не превышающий 48 часов (ч. 2 ст. 22 Конституции РФ).

Часть вторая ст. 22 Конституции Российской Федерации впервые предоставила суду право принимать решение о кратковременном ограничении свободы, что прямо соответствует ч. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ориентировано на усиление гарантий законности при принятии судом соответствующих решений.

Внесудебные или административно-правовые гарантии соблюдения прав граждан на свободу при административном задержании закреплены в КоАП РФ.

Во-первых, установлены гарантии неприменения административного задержания в отношении ряда категорий физических лиц2.

Согласно ст. 98 Конституции РФ и ст. 19 «Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы» Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3 «член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий» и «без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации» не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и задержаны».

В соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ административное задержание не применяется к лицам, подозреваемым в совершении административного

1СВВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

2Мосин М.В. Указ. соч. С. 116.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 28. ст. 3466.

61

правонарушения и доставляемым в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) или в помещение органа местного самоуправления для составления протокола об административном правонарушении.

Во-вторых, законодательство наделяет правом применения административного задержания отдельные, установленные ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, категории должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Более 80% опрошенных сотрудников полиции по охране общественного порядка, проходящих повышение квалификации в ВИПК МВД России, указали, что расширение перечня категорий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных производить административное задержание, нецелесообразно, а сам перечень ими признается исчерпывающим.

При этом перечень категорий должностных лиц, уполномоченных применять административное задержание как меру процессуального принуждения, федеральные органы исполнительной власти устанавливают своими нормативными правовыми актами. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ приказами МВД России утвержден соответствующий перечень должностных лиц органов внутренних дел России, уполномоченных осуществлять задержание в зависимости от их должностного уровня, компетенции и характера административного правонарушения.

Судебной гарантией обеспечения законности задержания является основанное на принципах и нормах международного права, Конституции Российской Федерации и российского законодательства право на обжалование в суд «решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц» (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).

По ранее действовавшему административному законодательству, меры принудительного (административно-процессуального) характера, в частности, административное задержание, могли быть обжалованы «заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору» (ст. 246 КоАП РСФСР1).

Особо подчеркнуть следует то, что адрес обращения принципиального значения для лица, обжалующего постановление, не имеет. Как писал еще в 1924 году М.Д. Загряцков, «вопрос о том, следует ли передать рассмотрение спорных судебно-административных дел специальным трибуналам или их нужно оставить в ведении общих судов, с нашей точки зрения, имеет второстепенное значение. Это вопрос не принципа, а техники, вопрос

1 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г. (ред. от 20.03.2001). Документ утратил силу с 1 июля 2002 г. в связи с принятием Федер. закона от 30 дек. 2001 г. № 196-ФЗ.

62

условий, места и времени. Существенно лишь, чтобы были обеспечены необходимые процессуальные гарантии»1.

Необходимо отметить, что уголовно-процессуальное право предусматривает специальный порядок обжалования любых решений и действий (бездействия) суда, прокурора, следователя, дознавателя в производстве по уголовному делу и специальный порядок обжалования приговоров2.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях,

вотличие от Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривает специальный порядок обжалования лишь постановлений по делам об административные: правонарушениях, а обжалование решений и действий (бездействия) судьи, органа, членов коллегиального органа, должностных лиц может быть осуществлено по праву общей жалобы в порядке, урегулированном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации3, вне связи с производством по делу об административном правонарушении.

Такой порядок представляется неэффективным и нерациональным. В качестве дополнительных гарантий обеспечения соблюдения прав и свобод граждан при административном задержании необходимо предусмотреть в главе 30 КоАП РФ порядок обжалования любых решений и действий (бездействия) судьи, органа, члена коллегиального органа, должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении,

вчастности, обжалования применения мер обеспечения производства по делу. Данное предложение обосновано тем, что результаты рассмотрения

жалоб могут существенно повлиять на окончательное постановление, и вследствие этого такие жалобы должны рассматриваться до вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

Видимо, на законодательном уровне должен быть закреплен определенный комплекс прав доставляемых и задерживаемых граждан (права лиц требовать проверки прокурором правомерности доставления, административного задержания и других мер административного принуждения), образующих их административно-правовой статус, и созданы административноправовые гарантии их реализации.

Право на обращение в суд административное законодательство обеспечивает возможностью использования лицом, задержанным в административном порядке, юридической помощи: согласно ч. 1 ст. 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется

1Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 10.

2Мосин М.В. Указ. соч. С. 102.

3Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

63

производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представитель.

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (ч. 2 ст. 25.5 КоАП России).

Важно отметить и другое: право гражданина воспользоваться услугами адвоката должно четко соответствовать обязанности должностных лиц правоохранительных органов не препятствовать реализации этого права.

Но, как показывает анализ практики административно-юрисдикционной деятельности полиции, юридическая помощь лицам, задержанным в административном порядке, часто не предоставляется; редко используют эти лица и право на обжалование действий органов исполнительной власти, органов самоуправления и соответствующих должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание1.

Подобная негативная практика была распространена не потому, как замечает М.Я. Масленников, что «...по одинаковым основаниям обжалования постановлений законом установлены различные правовые гарантии законности и различные способы их реализации», а в связи лишь с тем, что «использование права на обжалование целиком зависит от проверяемой стороны»2.

Справедливые выводы делают в этой связи В.М. Горгинев, П.Б. Шахов и другие ученые, которые с полным основанием полагают, что право на обжалование имеет факультативный характер, то есть оно не является одновременно обязанностью, а потому может и не использоваться3.

Судебная защита прав (в частности, на свободу), как известно, осу-

ществляется в целях восстановления нарушенных прав и основывается на закрепленном во Всеобщей декларации прав человека принципе, согласно которому «каждый человек имеет право на эффективное восстановление

вправах компетентными национальными судами в случае нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом.

Первая часть ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому «судебную защиту его прав и свобод», а часть 3 предоставляет каждому право «...в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться

вмежгосударственные органы по защите прав и свобод человека (и в том числе

1Мосин М.В. Указ. соч. С. 97.

2Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж. 1990. С. 122.

3Горгинев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид.

лит., 1987. 175 с.

64

при административном задержании), если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Данное конституционное положение означает, что возможности защиты прав и свобод человека и гражданина впервые вышли за рамки национального законодательства, и фактическая защита прав и свобод может быть осуществлена не органами государственной власти Российской Федерации, а на межгосударственном уровне, но только при условии, что исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

К межгосударственным органам, в которые могут обратиться граждане Российской Федерации по поводу защиты права человека на свободу в соответствии с международными договорами и соглашениями Российской Федерации, относятся:

Комиссия по правам человека ООН, действующая в качестве вспо-

могательного органа Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС)1, которая рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы

омассовых нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН, групп граждан и неправительственных организаций, обладающих достоверной информацией о нарушениях прав человека, при условии исчерпания местных средств правовой защиты, кроме случаев, когда принятые на национальном уровне решения неэффективны или не сулят урегулирования в разумные сроки. Комиссия не рассматривает анонимные жалобы, основанные на материалах СМИ, петиции, составленные в оскорбительных выражениях для государства, действия которого обжалуются, а также использующие политическую аргументацию2;

Комитет по правам человека3 рассматривает сообщения о нарушении прав человека, закрепленных в Пакте граждан, находящихся под юрисдикцией государств-членов ООН, присоединившихся к Пакту и Факультативному протоколу к нему;

Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге рассматривает обращения любого лица, неправительственной организации или групп лиц, которые считают, что в отношении них были нарушены права, предусмотренные Европейской Конвенцией4.

Рассмотрению данным судом подлежат только жалобы, которые поданы против государства, подписавшего или ратифицировавшего Конвенцию, и которые относятся к событиям, наступившим после ее ратификации.

1Полномочия ЭКОСОС определены резолюцией 1503 от 27 мая 1970 г.

2Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 дек.

1948 г.) // Рос. газета. 10 дек. 1998 г.

3Комитет создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах в 1966 г. и Факультативным протоколом к нему.

4Конвенция о защите прав человека… Указ. соч.

65

Европейский Суд может предложить заявителю обратиться с жалобой

вКонституционный Суд Российской Федерации, если правонарушение связано с содержанием самого закона.

По итогам рассмотрения жалобы решение Европейского суда является окончательным и обязательным для исполнения государством, против которого подана жалоба; решение может быть пересмотрено самим судом

втечение шести месяцев по вновь открывшимся обстоятельствам.

Всоответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ1 каждый вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что действиями (решениями) государ-

ственных органов и должностных лиц нарушены его права и свободы. Если применением мер обеспечения производства по делу об админи-

стративном правонарушении причинен вред, то он подлежит возмещению в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», и возмещается за счет федеральной казны, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования.

В последние годы в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2 все чаще поступают жалобы на имя Упол-

номоченного по правам человека в Российской Федерации, в которых содержится критическая информация о нарушениях и незаконных действиях должностных лиц в социально-правовой сфере, дается негативная оценка деятельности правоохранительных структур власти, которые призваны обеспечить законность, правопорядок, защиту прав и интересов граждан.

Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» установлено, что жалобы, обращения к Уполномоченному лиц, находящихся в местах принудительного содержания, не подвергаются цензуре на предмет выявления, так называемых «недозволенных сведений».

Однако данное требование конституционного закона зачастую не выполняется, а осуществление незаконной цензуры приводит к тому, что жалобы задержанных лиц вообще не отправляются.

Особое место в механизме соблюдения законности при административном задержании занимает прокурорский надзор.

Надзор за обеспечением законности при применении мер администра- тивно-процессуального принуждения возложен на органы прокуратуры.

1Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.

2Собр. законодательства Рос Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.

66

На основании Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, в том числе уполномочен освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию. Обязанности прокурора по надзору за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях определены КоАП РФ.

Согласно ст. 24.6 «Прокурорский надзор» КоАП РФ Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах компетенции надзор за соблюдением «...законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда». Прокурор, на основании п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ и в пределах своих полномочий, вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Ситуация с соблюдением прав граждан на свободу в процессе осуществления административного задержания последовательно ухудшается, что объясняется как несовершенством законодательства, так и крайней неэффективностью надзора и контроля в сфере применения данной меры адми- нистративно-процессуального принуждения, которая практически всегда сопровождается психологическим давлением: грубостью, оскорблениями, угрозами в адрес задержанного лица или в адрес его близких родственников.

Подобное положение приводит к утрате веры в возможность соблюдения законности, принципов неприкосновенности личности и защиты ее чести и достоинства сотрудниками полиции, и, в конечном итоге, к ситуации, при которой нарушения права на свободу приобрели широкомасштабный характер, а вместе с тем растет убежденность недобросовестных сотрудников полиции в безнаказанности, вседозволенности.

Неадекватность представлений о целях административного задержания проявляется в различных нарушениях закона, злоупотреблениях, влекущих порой тяжкие последствия, что обусловливает необходимость своевременного принятия соответствующих мер законодательного и организационного характера по предупреждению и устранению подобных изъянов правоохранительной практики1.

Подобная формулировка данной административно-правовой нормы, как представляется, носит весьма обобщенный характер, что и образует возможность неоднозначного толкования и создает условия для нарушения ст. 3 Европейской конвенции, согласно которой «никто не должен подвергаться...

бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию».

1 Мосин М.В. Указ. соч. С. 104.

67

Реализация принципа «экономии процесса» в КоАП РФ привела к тому, что права лица, подозреваемого в совершении преступления, защищены нормами УПК РФ значительно более полно, чем права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении при том, что общественная опасность административного правонарушения несравнима с общественной опасностью преступления.

Предложение об объединении доставления и административного задержания в одну меру обеспечения – кратковременное ограничение свободы требует нормативно ограничить время такого ограничения свободы в случаях, когда действующий КоАП РФ ограничивает время административного задержания трехчасовым сроком.

Но данная необходимость жесткого определения срока кратковременного ограничения свободы вряд ли оправдана в связи с возможностью появления ряда различных обстоятельств, которые могут как уменьшить срок кратковременного ограничения свободы, так и увеличить его.

В целях усиления защиты от произвольного ограничения свободы и существенного повышения эффективности прокурорского надзора за законностью необходимо ввести в КоАП РФ норму, предусматривающую обязательное письменное уведомление прокурора о кратковременном ограничении свободы лица на срок более 3 часов.

Процессуальное содержание кратковременного ограничения свободы предполагает кратковременное ограничение права гражданина на передвижение без ограничения при этом иных конституционных прав и свобод.

Однако принудительность и временные рамки (совокупность времени доставления и административного задержания) этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут повлиять на способность гражданина в незамедлительном осуществлении прав, обязанностей или иных действий, обеспечивающих его жизнедеятельность или жизнедеятельность других граждан.

Именно по этой веской причине существует целесообразность введения в КоАП РФ нормы, замещающей кратковременное ограничение свободы. Альтернативой кратковременному ограничению свободы может стать денежный залог.

Введение института денежного залога также позволит существенно разгрузить помещения для содержания задержанных лиц и явится дополнительной гарантией явки правонарушителя к судье, в орган, к должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении и исполнения решений, принимаемых по делам об административных правонарушениях.

68

Денежный залог может производиться путем внесения на депозитный счет органа внутренних дел (или суда) денег, ценных бумаг или иных ценностей в размере равном трехкратному максимальному размеру административного штрафа, налагаемого за административное правонарушение,

всвязи с которым применяется залог.

Вслучае ненадлежащего поведения правонарушителя залог может быть обращен в доход государства постановлением суда или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении.

Сущность залога заключается в том, что правонарушитель берет на себя обязательство надлежащего поведения под угрозой утраты заложенного имущества, а также является гарантией обеспечения реализации прав и свобод граждан в процессе их жизнедеятельности.

Механизм обеспечения соблюдения прав и свобод граждан при административном задержании, помимо административно-правовых, включает ряд психолого-педагогических гарантий, связанных с формированием пра-

вового сознания (правовой культуры), основ правомерного поведения и т. д.

Выводы:

1. Естественное право на свободу может трактоваться в социальноправовом (свобода реализации конституционных и иных прав и свобод, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами) и психофизиологическом (физическое, морально-нравственное, духовное состояние человека, не допускающее насильственную его деформацию) смыслах.

Социально-правовое и психофизиологическое понимание личной свободы не абсолютно, поскольку реализация прав одного физического (юридического) лица не может ущемлять реализацию прав другого физического (юридического) лица, причинять ему (им) вред.

2. Механизм обеспечения соблюдения прав граждан при администра-

тивном задержании состоит из государственно-правовых и социальных гарантий, установленных нормами материального и процессуального права.

Соблюдение конституционных гарантий обеспечения прав на свободу осуществляется путем административно-правовой регламентации задержания, которая не должна ограничивать реализацию иных конституционных прав и свобод; носит ограниченный, в пределах установленного Конституцией Российской Федерации срока, характер; не должна служить запретом издания нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права и свободы; основания, процессуальный порядок, цели и общие условия ограничения свободы должны регулироваться федеральным законом,

69

нормы которого должны быть соразмерны целям, во имя которых они применяются.

3.Общепризнанные принципы и нормы международного права являются источниками и показателями степени соблюдения внутренним законодательством и правоприменительной практикой прав человека и гражданина.

Гарантии обеспечения прав граждан при задержании закреплены в конституционном и ином федеральном законодательстве, в нормативных правовых актах, которые устанавливают гарантии неприменения задержания

вотношении ряда категорий физических лиц; наделяют правом применения задержания лишь отдельные категории должностных лиц и т. д.

Судебной гарантией обеспечения законности задержания является право на обжалование в суд соответствующих решений и действий уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц с использованием юридической помощи защитника, которая, как показывает анализ юрисдикционной деятельности полиции, предоставляется крайне редко.

4.К межгосударственным органам по защите прав человека, в которые могут обратиться граждане России, относятся: Комиссия по правам человека ООН, Комитет по правам человека, Европейский Суд по правам человека (к внутригосударственным – суд), Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, органы прокуратуры.

5.Причинами несоблюдения права на свободу при задержании являются: несовершенство законодательства, неэффективность надзора и контроля в сфере применения мер процессуального принуждения, возможность произвольного применения норм административного законодательства.

6.Психолого-педагогические гарантии соблюдения прав граждан при задержании определяются уровнем правового сознания населения.

7.Усилению гарантий обеспечения соблюдения прав граждан при задержании могла бы способствовать реализация следующих предложений по совершенствованию действующего административного законодательства1.

1 Мосин М.В. Указ. соч. С. 120.

70