572
.pdfМИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ «ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ»
________________________________________________________________________
М.В. ЖЕРНОВОЙ, А.Н. СУХАРЕНКО
ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ
ЛЕКЦИЯ
МОСКВА 2013
УДК 343.9
Рекомендовано к опубликованию Редакционно-издательским советом ФГКУ «ВНИИ МВД России»
Р е ц е н з е н т:
Г.Ф. Маслов, кандидат юридических наук, доцент (Дальневосточный филиал Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации)
Жерновой М.В.
Транснациональные аспекты незаконного оборота водных биоресурсов на Дальнем Востоке: Лекция / М.В. Жерновой, А.Н. Сухаренко. – М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2013. – 40 с.
Рассматриваются состояние и тенденции преступности в сфере оборота водных биоресурсов на Дальнем Востоке, а также международное правоохранительное сотрудничество в борьбе с ней. На основе анализа российских и международных нормативных актов предложен ряд мер по решению рассматриваемой проблемы.
Для сотрудников правоохранительных органов, преподавателей, курсантов и адъюнктов образовательных учреждений МВД России.
УДК 343.9
© Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России», 2013
2
ВВЕДЕНИЕ
В сентябре 2012 г. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев провел совещание о перспективах развития рыбохозяйственного комплекса. По его мнению, одной из приоритетных задач управления отраслью и органов рыбоохраны является пресечение незаконного промысла и вывоза водных биоресурсов, а также полученной из них продукции. «Очевидно, что эффективной системы борьбы с браконьерством мы пока еще не создали, но, тем не менее, пытаемся делать это с переменным успехом», – подчеркнул он1.
По словам министра по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента РФ в ДФО В.И. Ишаева, развитие рыбной отрасли тормозит не только браконьерство, но и коррупция, «как спрут опутавшая различные контрольно-надзорные органы». Поэтому его не удивляет отрицательная динамика результатов правоохранительной деятельности в данной сфере.2
Растущая озабоченность руководства страны данной проблемой вполне объяснима. Согласно Разделу III Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 21 июля 2008 г. № 1057-р., одной из основных проблем отрасли является рост масштабов незаконного промысла водных биоресурсов и их нелегального вывоза за рубеж3. Кроме того, в Разделе II Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. № 2205-р., высокий уровень экономических потерь от незаконной эксплуатации и реализации в иностранных портах водных биоресурсов российского происхождения назван в качестве одной из основных проблем4.
Учитывая значимость рыбохозяйственного комплекса в обеспечении продовольственной безопасности России, представляется необходимым консолидировать усилия всех заинтересованных ведомств в решении рассматриваемой проблемы.
1ИА «Интерфакс» от 7 сентября 2012 г.
2См.: Интервью Виктора Ишаева // Fish-news: Журнал. 2012. № 38.
3См.: Собрание законодательства РФ. 2008. № 30. Ст. 3682.
4См.: Российская газета. 2010. 21 дек.
3
_____________
1. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
Россия является одним из ведущих рыбопромышленных государств и занимает 6-8 место в мировом объеме производства рыбопродукции. Общая площадь всех акваторий России, в которых возможен промысел водных биоресурсов (ВБР), составляет около 24,7 млн км2, в том числе исключительная экономическая зона (ИЭЗ)
– 8,2 млн км2. Около 50% сырьевой базы ВБР находится в Мировом океане и попадает в сферу действия международного права. Важнейшими промысловыми районами являются Северо-Западная часть Тихого океана и Северо-Восточная Атлантика в которых добывается в среднем 86% общего вылова рыбы и беспозвоночных или 2,9 млн тонн. Основная масса ВБР (более 60%) добывается в Дальневосточном бассейне, в то время как в Северном – 25%.
Сегодня обязательной мерой регулирования промысла объектов ВБР является определение и утверждение объемов общих допустимых уловов (ОДУ) и дальнейшее квотирование. Россия устанавливает ОДУ для 200 добываемых видов ВБР. Для сравнения,
вЯпонии этот показатель составляет 12 из 688 объектов.
Вцелях развития отечественного производства рыбопродукции с высокой степенью переработки и переориентации поставок такой продукции на внутренний рынок с января 2009 г. действуют правила об обязательной доставке ВБР на таможенную границу РФ.
За последние пять лет среднегодовой темп роста вылова ВБР составил 4,8% (171 тыс. тонн). По итогам 2011 г. российскими рыбаками получен лучший результат за последние 10 лет – 4,2 млн тонн, что на 5% выше показателя 2010 г. При этом освоение общих допустимых уловов и рекомендованных квот добычи (вылова) ВБР (5375,9 тыс. тонн) составило 66% против 60,3%, установленных Федеральной целевой программой «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2012 годах»5.
5 См.: Крайний А. Договориться на берегу // Российская газета. 2012. 11 окт.
4
Рис. 1. Динамика объемов добычи ВБР за 2000-2011 гг6.
В 2011 г., как и в предыдущие годы, основная доля вылова пришлась на Дальневосточный рыбохозяйственный бассейн (ДРБ)7 – 2862,5 тыс. тонн (67,5% от общего объема), что на 11,2% больше уровня 2010 г. Рост объемов добычи достигнут за счет минтая, сайры, тихоокеанских лососей и крабов.
Рис. 2. Динамика объемов добычи ВБР в ДРБ за 2007-2011 гг.
Следует отметить, что ежегодно субъектам ДФО выделяется квота более 3,5 млн тонн, из которых осваивается около 70%. При этом доля обязательных платежей в общей сумме доходов консолидированного бюджета по округу составляет 2,3%. При такой налоговой нагрузке по итогам 2010 г. за одну тонну добытого сырья в бюджет было уплачено 2,8 тыс. рублей (на один рубль
6См.: Справка Федерального агентства по рыболовству (ФАР) за 2012 г.
7В Дальневосточный бассейн входит акватория, прилегающая к территориям Приморского, Хабаровского и Камчатского краев, Магаданской и Сахалинской областей, а также Чукотского автономного округа.
5
реализованной продукции – девять копеек). Такие показатели явились результатом созданных государством предпосылок развития отрасли, выраженных в осуществлении перехода на долевой принцип распределения квот вылова ВБР на 10-летний период и в закреплении права пользования рыбопромысловыми участками до
20 лет.
Снижение налоговой нагрузки выразилось в применении 15% ставки сбора за пользование ВБР, возможности перехода на упрощенную систему налогообложения в виде Единого сельхозналога с освобождением от уплаты налогов на прибыль, добавленную стоимость, имущество, возмещении уплаченного НДС, льгот по региональным налогам. Кроме того, третий год из федерального бюджета субсидируется часть затрат по процентным ставкам за кредиты, полученные на строительство и модернизацию рыбопромыслового флота и перерабатывающей инфраструктуры8.
Тем не менее, насыщение рыбопродукцией внутреннего рынка по ДФО снижается вследствие роста доли экспорта в общем объеме добычи: с 41% в 2008 г. до 45,5% в 2011 г. При этом большую его часть составляет мороженая рыба (91% от общего объема). Ведущими импортерами остаются Китай – 61% и Республика Корея
– 30%. На Японию приходится 5%, так как туда поставляют в основном ценные виды ВБР: краб, моллюски, морской еж, лососевые, икра.
По данным Росстата, объем поставок рыбы и морепродуктов за пределы РФ (в том числе по экспорту) за 2011 г составил – 1750,8 тыс. тонн, что на 6,2% выше уровня 2010 г. Однако доля продукции с высокой степенью переработки в экспорте остается низкой (6,5%).
Рис. 3. Динамика объемов поставок морепродуктов за пределы РФ (в том числе по экспорту) за 2007-2011 гг.
8 См.: Воронцова Н. Дальневосточные недра: недропользование // Дальневосточный капитал. 2012. № 2.
6
Анализ состояния рыбного хозяйства позволяет выделить ряд основных проблем, препятствующих его эффективному развитию:
деградация производственных мощностей береговой инфраструктуры, приведшая к выборочному освоению ВБР;
недостаток современного рыбопромыслового флота; отсутствие необходимого количества морских терминалов для
комплексного обслуживания судов, мест доставки уловов ВБР и продуктов их переработки, а также убежищ для судов;
трудности с доставкой уловов из удаленных приморских регионов страны потребителям;
несовершенство законодательства в области рыболовства, налогообложения, погранично-таможенного контроля и кредитной политики;
сокращение научных исследований по установлению динамики запасов ВБР и возможных объемов их добычи;
рост масштабов незаконного промысла ценных видов ВБР с целью последующего вывоза за рубеж;
недостаточная численность и обеспечение материальнотехническими средствами органов рыбоохраны;
отсутствие дифференцированного подхода к решению проблем прибрежного рыболовства в приморских регионах РФ с учетом их географических и социально-экономических особенностей;
недостаточная господдержка рыбопромышленных предприятий, в том числе в связи со вступлением России в ВТО;
недостаточные темпы международного сотрудничества в сфере рыболовства.
Нерешенность перечисленных проблем не позволит рыбной отрасли выйти на динамику роста, заложенную в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Господдержка отрасли останется на прежнем уровне, а стабилизация вылова ВБР из-за устаревшей материальнотехнической базы не улучшит экономическое положение отрасли. Мероприятия по модернизации материально-технической базы рыбохозяйственного комплекса и, в первую очередь, рыбопромыслового флота, будут носить ограниченный характер. Будет снижаться кадровый потенциал отрасли, а его производительность не будет отвечать требованиям конкурентоспособности в условиях ВТО.
7
_____________
8
2. СОСТОЯНИЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ
И МЕРЫ БОРЬБЫ С НИМ
Ослабление контроля за соблюдением правил и ограничений рыболовства, наряду с появившейся возможностью экспорта морепродукции в 90-е годы, способствовали росту незаконного промысла ценных («валютоемких») видов ВБР, которые с минимальной переработкой (зачастую в живом виде) вывозились в сопредельные государства. В такой ситуации у отечественных рыбодобывающих компаний отсутствовала мотивация для реализации своей продукции на внутреннем рынке. Вследствие этого в последние 20 лет они практически не инвестировали собственные средства в развитие береговой инфраструктуры, глубокую переработку и организацию сетей сбыта своей продукции внутри страны.
В ряде случаев сводя к нулю эффективность принимаемых мер по сохранению и управлению ВБР, браконьерство приводит к снижению объемов их добычи и подрыву усилий по восстановлению их запасов, социальной напряженности в прибрежных регионах РФ.
Сегодня достоверными статистическими данными о масштабах браконьерства и наносимого им экологического ущерба не располагает ни ФАР, ни Пограничная служба ФСБ России. Информация о незаконном промысле ВБР на континентальном шельфе ИЭЗ РФ разрознена, фрагментарна и не дает возможности аппроксимировать его реальные масштабы. Однако сделать это можно по косвенным данным.
По оценкам Счетной палаты РФ, которая в марте 2012 г. оценивала масштабы незаконного промысла в Дальневосточном бассейне, ежегодный объем неучтенного экспорта ВБР (без учета недополученных налогов, сборов за пользование ими и таможенных пошлин) составляет не менее 15-30 млрд руб. Эта цифра превышает сальдированный доход всего рыбохозяйственного комплекса за 2011
8
г. (14,4 млрд руб.) и составляет более 15% годового оборота всех рыбопромышленных предприятий (127,8 млрд руб.)1.
Оценки российских аудиторов подтверждает и зарубежная статистика. Так, в 2008 г. неучтенный доход, фиксируемый в расхождении данных таможен Японии, Республика Корея, КНР и ФТС России по физическому объему и стоимости экспорта/импорта ВБР, составлял 2,5 млрд долл., в 2009 и 2010 годы – около 1 млрд, а в 2011 г. – около 1,8 млрд. Ситуация усугубляется еще и неэквивалентным внешнеторговым обменом. Если пересчитать экспорт в структуре российского рыбного импорта, то ежегодные потери составляют еще около 370 млн долл.2
Серьезнейшую угрозу сохранности ВБР Дальнего Востока представляют организованные преступные формирования (ОПФ), которые пытаются монополизировать добычу, переработку, транспортировку морепродукции на рынки стран АТР и ее реализацию. Так, из 8,3 тыс. участников рыбохозяйственной деятельности всего 3,3 тыс. идентифицируются существующей системой отраслевого мониторинга как юридического лица с заполненными полями ИНН и названиями. Из них свыше 11% являются криминальными. О высокой степени криминализации отрасли говорят свыше девяти млрд руб. внутри российских хищений и свыше 104 млрд – участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Таким образом, свыше 30% участников внешней торговли рыбопродукцией и свыше 11% внутренней причастны к совершению тяжких преступлений в сфере экономики 3.
Помимо установления контроля над наиболее современной частью добывающего и перерабатывающего флота, ОПФ разработаны различные способы извлечения безучетной прибыли из освоения ценных видов ВБР, в том числе международные рыбные аукционы. Схема выглядит следующим образом: добытая российскими судами партия ВБР экспортируется в Китай или Корею по фиктивным контрактам с оффшорными компаниями, по заниженной стоимости. Сегодня четверть дальневосточного улова
1См.: Ментюкова С. Совет безопасности закинул сети // Коммерсант. 2012. 25 сент.
2См.: Справка Аппарата Полпредства Президента России в ДФО за 20 апреля
2012 г.
3 См.: Выступление зампредседателя Комитета ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАСХН В.И. Кашина на Правительственном часе (11 мая 2011 г.).
9