575

От административных наказаний меры административно-процессу- ального принуждения отличаются своеобразием и особенностью выполняемых ими функций. Меры процессуального принуждения не выражают государственного порицания личности нарушителя и совершенного им деяния. Их применение не связано с конечной оценкой этого деяния.

Законодателем легально устанавливается определение административных наказаний. В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ административное наказание – это установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Понятие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях существует лишь в теоретическом аспекте в трудах ученых-административистов1.

По содержанию каждое административное наказание является карой, мерой ответственности, назначаемой за совершенное административное правонарушение, и влечет неблагоприятные последствия. Эти неблагоприятные последствия состоят в лишении или ограничении прав, благ. Кара – это правовой урон привлеченному к ответственности. Но кара не является самоцелью, она – необходимое средство воспитания, предупреждения. В отличие от административных наказаний сущность мер обеспечения по делам об административных правонарушениях составляют процессуальные действия компетентных лиц.

Административные наказания отличаются от мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях тем, что их применение создает для нарушителей состояние «наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов воспитательного воздействия на них.

Меры административно-процессуального обеспечения по отношению к административным наказаниям носят подчиненный характер. Они направлены на создание необходимых условий для привлечения нарушителя к административной ответственности2.

Так, например, административный арест назначается лишь в «исключительных случаях» за отдельные виды административных правонарушений, заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток (ч. 1, 2 ст. 3.9 КоАП РФ). Наравне с этим

1 Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения и их применение (по материалам деятельности органов внутренних дел): автореф на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук. М., 1983. С. 8; Дворяк А.И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 87; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002. С. 835 и др.

2 Помогалова Ю.В. Указ. соч. С. 87.

21

положением Кодекс закрепляет, что срок административного задержания включается в срок административного ареста (ч. 3 ст. 3.9 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных российским законодательством, – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации (ч. 1 ст. 3.10 КоАП РФ).

Поскольку функционально-целевая направленность административных наказаний состоит в том, что они содержат итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя, следовательно, они являются относительно определенными. Данное качество не представляется возможным применить к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Отличие мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от административных наказаний можно проводить и по правовым последствиям их применения. К таким правовым последствиям в первую очередь следует отнести характер возлагаемых на личность правоограничений. При применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях ограничиваются наиболее существенные права личности, закрепленные в Конституции Российской Федерации1 (далее – Конституция Российской Федерации). Так, личную свободу и неприкосновенность (ст. 54 Конституции РФ) ограничивают такие меры, как административное задержание, доставление, привод. В то же время среди административных наказаний есть такая мера, как предупреждение, которая оказывает только моральное воздействие на правона-

рушителя.

Отличие административных наказаний от мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях можно провести по субъектам, уполномоченным привлекать к административной ответственности и назначать административные наказания, которыми являются не только органы государственного управления, но и суды (мировые, федеральные), а также по порядку обжалования действий должностных лиц по применению рассматриваемых мер. Глава 30 КоАП РФ предусматривает процедуру обжалования и опротестования постановлений о назначении административных наказаний путем подачи специальной административной жалобы либо протеста прокурором.

1 Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. / Рос. Федерация. Конституция (1993). М.: АСТ: Астрель, 2007. 63 с.

22

Таким образом, проведенное сравнительное исследование административного задержания, доставления и привода с иными видами мер административного принуждения позволяет глубже изучить юридическую природу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в целом и административного задержания, доставления, привода в частности.

Всоответствии со ст. 22 Конституции РФ российское законодательство предусматривает определенный комплекс мер по ограничению права человека и гражданина на свободы.

Административно-процессуальные меры, прямо предусматривающие «ограничения граждан в их правах и свободах» содержатся в главе 27 КоАП РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а именно «доставление» и «административное задержание» указаны в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ (п. 1 и 2 соответственно).

Вуголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации закреплено положение, согласно которому «никто не может быть задержан по подозрению в совершении преступления или заключен под стражу при отсутствии на то законных оснований», которые предусмотрены соответствующим кодексом1 (далее – УПК РФ) (ч. 1 ст. 10 «Неприкосновенность личности»).

При этом п. 1 ст. 91 «Основания задержания подозреваемого» главы 12 «Задержание подозреваемого» УПК РФ прямо предусматривает перечень оснований задержания лица «по подозрению в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы»: «...лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения»; «...потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление»; «...на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления».

Уголовно-процессуальный закон допускает и дополнительные основания задержания: «...это лицо пыталось скрыться, либо не имеет постоянного места жительства, либо не установлена его личность, либо если прокурором, а также следователем или дознавателем с согласия прокурора в суд направлено ходатайство об избрании в отношении указанного лица меры пресечения в виде заключения под стражу» (ч. 2 ст. 91 УПК РФ).

1 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52. Ст. 4921.

23

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации1 (далее – УИК РФ) основания задержания связывает с розыском осужденных, уклоняющихся от отбывания определенных видов уголовного наказания (ст. 30, 32 УИК РФ и т. д.).

Как видно, установленные в вышеназванных законодательных актах основания задержания содержат общие и отличительные признаки, составляющие содержание конкретной юридической природы, порядка и круга субъектов его применения, а их отраслевая дифференциация обусловлена целевым назначением того или иного вида процессуального задержания.

Общие признаки задержания, как меры государственного принуждения, предусмотрены рядом отраслей законодательства и имеют конститу-

ционно-правовую основу, указывающую на его общеюридическую природу,

аименно:

задержание представляет собой меру процессуального принуждения, временно ограничивающую право человека и гражданина на свободу;

непосредственные правовые основания задержания закреплены нормой соответствующей отрасли права (административного и уго-

ловно-процессуального);

задержание предусматривает закрепленный в соответствующем законодательстве процессуальный порядок его осуществления и оформления.

Сравнительно-правовой анализ правовых оснований задержания в различных отраслях российского законодательства позволяет прийти к обоснованию общеправового понимания задержания как меры государственного принуждения, основывающейся на законе и применяемой в целях процессуального обеспечения производства (административного или уголовного).

Отличительные признаки правовых оснований задержания, как меры государственного принуждения, определяются нормами конкретной отрасли права и указывают на его отраслевую правовую природу. Так, основания административного задержания предусмотрены кодифицированным административным законодательством федерального уровня – КоАП Российской Федерации, а административное задержание может быть осуществлено лишь в связи с совершением административного правонарушения; пред-

ставляет собой меру административно-процессуального принуждения и

носит исключительный характер; осуществляется лишь в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном пра-

вонарушении, исполнения постановления по делу об административном

1 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 янв. 1997 г. № 1-ФЗ (ред. от 26.07.2019). Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

24

правонарушении; производится в соответствии с предусмотренным КоАП РФ процессуальным порядком осуществления и оформления.

Выделение общих и отличительных правовых признаков оснований задержания имеет важное теоретико-прикладное значение, состоящее в выявлении их общеюридической сущности, дифференциации отраслевого содержания и других подобных характеристик кратковременного ограничения свободы, что способствует решению проблем законотворчества и правоприменения путем дальнейшего развития соответствующих отраслей права и законодательства в части разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию практики применения норм отраслевого законодательства, регламентирующих правовые основания задержания1.

Выявление общих и отличительных признаков оснований административного задержания имеет особое значение в процессе правоприменения данной меры государственного принуждения, которая, зачастую, сопряжена

сиными правоограничительными действиями процессуального характера: доставлением, производством личного досмотра и другими – что связано

сограничением конституционных прав человека и гражданина на свободу, личную неприкосновенность, владение, пользование и распоряжение имуществом.

Так, личный досмотр и (или) досмотр вещей, находящихся при физическом лице, как следует из ч. 1 ст. 27.7 КоАП РФ, является обследованием тела человека и (или) вещей (одежды, ручной клади и иного имущества) без нарушения их конструктивной целостности, носит принудительный характер и связан с ограничением конституционных прав граждан на личную неприкосновенность, владение, пользование и распоряжение имуществом.

Впроцессе административного задержания могут быть произведены иные меры процессуального принуждения по делу об административном правонарушении, например, изъятие вещей и документов в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которая направлена на сбор вещественных доказательств и производится в целях недопущения продолжения использования орудий совершения или предметов административного правонарушения (ст. 27.10 КоАП РФ).

Примечательно, что изъятию не подлежат товары, документы и иные предметы, не имеющие отношения к делу об административном правонарушении, за исключением предметов, запрещенных к обращению.

Личный досмотр, в частности, производится при таких обстоятельствах: лицо застигнуто на месте совершения административного правонарушения (в момент или непосредственно после его совершения); имеются

1 Ложевский A.A. К вопросу о гарантиях соблюдения прав граждан, подвергнутых административному задержанию // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Омск: Омская академия МВД России. 2001. Вып. 7.

25

признаки правонарушения в виде следов на одежде или вещах гражданина; очевидцы прямо указывают на это лицо как на совершившее правонарушение и т. д.

В данном случае личный досмотр является необходимостью перед последующим осуществлением административного задержания как меры процессуального обеспечения.

Административное задержание может являться первичным по отношению к изъятию вещей и документов, которое как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях состоит в принудительном лишении физического лица или представителя юридического лица на основании ст. 27.10 КоАП РФ возможности пользоваться и распоряжаться вещами и документами, оказавшимися орудиями совершения или предметами административного правонарушения и имеющими значение доказательств по делу.

Вещи и документы, являющиеся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подлежат изъятию до рассмотрения дела и принятия по нему решения. В зависимости от результатов рассмотрения вещи и документы в установленном порядке конфискуются или возвращаются владельцу, либо уничтожаются, а при возмездном изъятии – реализуются.

Административное задержание носит безусловный характер, так как его проведение осуществляется только «в исключительных случаях», и, если оно необходимо «...для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении».

Представляется также, что самостоятельное значение имеет уточне-

ние и разграничение содержания внутриотраслевых признаков правовых оснований административного задержания и доставления, что вызвано проблемами их применения в обеспечении охраны общественного порядка

иобщественной безопасности, разрешение которых крайне важно для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и гарантий прав и свобод граждан.

Издесь возникает важный научно-практический вопрос о выделении общих и отличительных правовых признаков этих мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Сравнительно-правовой анализ этих мер административно-процессу- ального принуждения позволяет прийти к выводу, что они наделены общим

испецифическим содержанием, и, собственно это и позволило законода-

телю выделить их в качестве самостоятельных правовых институтов.

26

Согласно ч. 1 ст. 27. 2 и ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ соответственно доставление и административное задержание вправе осуществлять круг должностных лиц, прямо указанных в законе, например, должностные лица органов внутренних дел (полиции) – при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматривают органы внутренних дел (полиция), либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиция) составляют протоколы об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Доставление и административное задержание в обязательном порядке сопровождаются составлением соответствующего протокола.

К отличительным правовым признакам доставления и администра-

тивного задержания по КоАП РФ можно отнести следующее:

1. Доставление производится в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, а задержание необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении либо для исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

2. Задержание производится в «исключительных случаях». Однако ст. 27.3 КоАП РФ не конкретизирует, какие случаи следует считать оправдывающими применение задержания, а определяет лишь общие условия, позволяющие считать обоснованным задержание в связи с административным правонарушением: обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении либо исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

3. Законодатель не устанавливает предельного срока доставления и согласно ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ предписывает его осуществлять в «...возможно короткий срок», а общий срок административного задержания в силу ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ «...не должен превышать три часа».

Срок задержания лица, в отношении которого ведется производство по делу, специально оговоренному в ч. 2 или ч. З ст. 27.5 КоАП РФ, – не более 48 часов, его исчисление осуществляется с момента доставления лица в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ, а для лица, находящегося в состоянии опьянения, – со времени его вытрезвления (ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ).

4. Законодатель для доставления ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ закрепляет исчерпывающий перечень лиц, уполномоченных его осуществлять, при этом

27

ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ установление перечня лиц, уполномоченных осуществлять задержание в соответствии с ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, относит к ведению «соответствующего федерального органа исполнительной власти».

«Исчерпывающий перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять доставление» означает, в частности, что по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел, доставление осуществляется должностными лицами органов внутренних дел (полиции); при выявлении административных правонарушений на транспорте – должностными лицами органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т. д.

Сотрудники полиции вправе осуществлять доставление независимо от того, находятся ли они в форменной или в гражданской одежде, в период несения службы или вне ее (например, находясь в отпуске), причем лишь доставление лиц, совершивших правонарушения, но не административное задержание, поскольку доставление вызвано задачей оперативного реагирования на совершение административного правонарушения и, как правило, ориентировано на установление личности правонарушителя, а административное задержание – на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по делу об административном правонарушении, когда личность правонарушителя установлена.

Факты применения административного доставления и задержания как меры процессуального обеспечения имеют различные способы оформления: доставление оформляется самостоятельным протоколом либо производится соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании, а административное задержание предусматривает обязательное составление специального протокола в соответствии со ст. 27.4 КоАП РФ – «Протокола об административном задержании».

Подобная позиция законодателя вполне объяснима: принудительное препровождение лица в служебное помещение при невозможности составления протокола на месте совершения административного правонарушения в соответствии с ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ допустимо лишь в пределах времени, необходимого для составления соответствующего протокола.

Протокол об административном правонарушении, отражающий цель доставления, фиксирует и факт правонарушения, и факт доставления.

Иными словами, составление протокола об административном задержании строго обязательно и не имеет процессуальной альтернативы.

Административное задержание по сравнению с доставлением преду-

сматривает специальные гарантии соблюдения прав и свобод человека и

28

гражданина. В соответствии с ч. 3 ст. 27.3 КоАП РФ установлен разрешительный и обязательный порядок уведомления о факте задержания: «по просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник», а о задержании несовершеннолетнего «в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители» (ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ);

Специальными гарантиями соблюдения права человека и гражданина на свободу при административном задержании являются:

возложение на должностных лиц, осуществляющих административное задержание, обязанности разъяснять в силу ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ задержанному лицу его права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании;

особый порядок содержания задержанных лиц: несовершеннолет-

ние, в отношении которых применено административное задержание, содержатся отдельно от взрослых лиц; остальные категории лиц – в специальных помещениях органов, указанных в ст. 27.3 КоАП РФ, либо в специальных учреждениях, создаваемых местными органами исполнительной власти;

законодательное определение места доставления и администра-

тивного задержания. КоАП РФ значительно расширил перечень помещений, в которые могут быть доставлены физические лица: служебное помещение органа внутренних дел (пункт охраны общественного порядка, дежурная часть), так и помещение органа местного самоуправления, служебные помещения подразделений воинской части либо органа управления Росгвардии России, транспортных органов, таможенных органов и т. д.

Закон определяет правовые основания административного задержания, но при этом обоснованность принятия решения о совершении действий, образующих процесс задержания, как правило, определяется фактическими обстоятельствами дела, конкретной ситуацией, а не содержащимися в законе правовыми основаниями.

Дальнейшее совершенствование правовых оснований административного задержания возможно путем, как утверждает Ю.И. Попугаев, «...унификации оснований и четкого обозначения целей его применения. Такое правовое регулирование необходимо на уровне основ администра-

тивно-процессуального законодательства и должно детализироваться в законодательных актах, регламентирующих деятельность органов, правомочных осуществлять административно-процессуальное задержание»1.

1 Попугаев Ю.И. О правовом регулировании оснований административного задержания правонарушителей // Совершенствование деятельности органов внутренних дел в условиях решительного усиления борьбы с преступностью: сб. статей адъюнктов и соискателей. М: ВЮЗШ МВД СССР, 1990. С. 144.

29

Думается, что данную позицию можно разделить лишь частично: развитие административно-правового регулирования в области мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должно идти не в направлении расширения и унификации оснований, а путем их дифференциации на основе, как правильно пишет автор, «четкого обозначения целей его применения», что и указывает на отраслевой (администра- тивно-процессуальный или уголовно-процессуальный) характер задержания как такового.

Дифференциация оснований задержания позволит более целенаправленно применять данную процессуальную меру обеспечения не только в связи с фактами правонарушений, но главное – с обстоятельствами их совершения, на выяснение которых и направлено ее принудительное применение.

Анализ сочетания и разграничения целей и оснований доставления и административного задержания позволяет, помимо общей предпосылки, установить факт совершения деяния, содержащего признаки административного правонарушения, выделить некоторые дополнительные условия (установление личности, наличие достаточных данных, позволяющих подозревать лицо в совершении административного правонарушения и т. п.), служащие дополнительным основанием для принятия решения о доставлении или об административном задержании, если невозможно иным способом достичь целей производства по делам об административных правонарушениях.

Административное задержание и доставление как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеют и внешнее сходство, и существенные правовые и процессуальные различия.

Общей юридической характеристикой институтов доставления и задер-

жания является их процессуальный характер. Применяются они специально уполномоченными лицами органов исполнительной власти, исключительно в связи с административными правонарушениями, в принудительном порядке и предусматривают соответствующее процессуальное оформление.

Существенными различиями институтов доставления и административного задержания являются:

сроки (ст. 27.2 КоАП РФ не оговаривает конкретного срока доставления, а задержание производится на установленные ст. 27.5 КоАП РФ различные сроки);

процессуальный порядок (под доставлением понимается принудительное препровождение, а под задержанием – кратковременное ограничение свободы с содержанием в специально отведенных помещениях);

уполномоченные лица (доставление и задержание производятся

30