517

3

ВВЕДЕНИЕ

Всовременном российском обществе принято считать, что наиболее опасным проявлением преступного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления является коррупция.

На протяжении последних десятилетий при характеристике складывающейся общественно-политической и экономической ситуации в России с неизменным постоянством констатируется негативный факт активного распространения коррупции и усиленного ее внедрения во все сферы жизнедеятельности государства и общества. За это время осуществлено множество научных исследований, посвященных проблеме коррупции, опубликовано большое количество статей и книг. Не проходит дня, чтобы с экрана телевизора или передачи по радио не прозвучал сюжет о коррупции. Проведены сотни конференций, симпозиумов, семинаров, круглых столов, предложивших множество рекомендаций по противодействию ее проявлениям. Этой теме были посвящены специальные парламентские слушания в Государственной Думе и Совете Федерации.

Однако, несмотря на осуществленные государством действия, коренного перелома в ситуации с коррупцией в России пока не произошло. Одной из причин этого является то, что нормы права, в том числе антикоррупционной направленности, способны действовать эффективно лишь в условиях сложившейся и устоявшейся системы моральных принципов.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. отметил, что в результате негативных процессов, происходящих в стране в предыдущие 15-20 лет, были утрачены многие нравственные ориентиры.

Вэтих условиях особую актуальность приобретает научное осмысление накопленного российским обществом опыта противодействия коррупции в целях минимизации коррупционных проявлений в будущем.

4

Раздел 1.

ФОРМИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Коррупция, прежде всего, влияет не на экономическое развитие, а на общественно-политическое состояние в стране, так как теряется доверие людей к органам власти.

Если люди считают, что органы власти коррумпированы, то это доверие стремится к нулю.

В.В. Путин

Вроссийском законодательстве идея общественной вредности взяток и, следовательно, необходимость их запрета начинает получать выражение в законодательных актах по мере централизации государственной власти. До этого вознаграждения судье, мзда от тяжущихся были обычным делом. Недовольство масс должностными злоупотреблениями требовали введения законодательных ограничений, появившихся в Новгородской и Псковской Судных грамотах, Судебнике 1497 г,. в ст. 1 которого записано: «Судити суд бояром и окольничим. А на суде быти у бояр и окольничих дияком. А посулов бояром и окольничим, и диаком от суда и печалования не имати; також и всякому судие посула от суда не имать никому. А судом не мстити, не дружите никому»1.

Вдальнейшем представление о судейском самочинии расширяется, уста-

навливается ответственность судей за вынесение неправильного решения.

Вэтом случае судьи несут материальную и уголовную ответственность; по Судебнику 1509 г. они обязываются возместить истцу сумму иска и все судебные пошлины в трехкратном размере2.

Самым крупным нормативно-правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупцией, было Соборное уложение 1649 г.

Всводе законов Московского государства говорится о посулах, неправомерном взимании пошлин, о должностных лицах, которые несут ответственность за волокиту с целью вымогательства взятки, и др.

Уложение установило наказание для бояр, окольничьих, воевод и других высокопоставленных чиновников в виде штрафа и лишения чина либо наказание

1Российское законодательство X-XX веков. - М., 1985. Т. 2. Статья 1: «Судить суд боярам и окольничим. А на суде быть у бояр и окольничих дьякам. А частных вознаграждений (взяток) боярам, и окольничим, и дьякам от суда и от содействия (в разрешении дела) не брать; также и любому судье частного вознаграждения (взятки) от суда не брать никому. А судом не мстить, не дружить никому». Статья 33: «А недельщикам (приставам) на суде (у тяжущихся) в пользу боярина и окольничих, дьяков вознаграждения (взятки) не просить и не брать, а самим от (дачи) на поруку вознаграждений (взяток) не брать».

2Полное собрание русских летописей (ПСРЛ). Т. XIII. - СПб.: Типография И.Н. Скороходо-

ва, 1904. С. 267.

5

оставлялось на усмотрение государя. Низшие чиновники за должностные преступления подвергались торговой казни и исключению из службы, отсечению руки, ссылке, битью батогами, возмещению ущерба, тюремному заключению1.

Абсолютизация государства и власти в России закономерно ведет к бюрократизации управленческого аппарата и ослаблению контроля над ним. Начавшийся с середины ХVI в. рост служилой бюрократии достигает высокого уровня при Петре I и при этом же императоре, несмотря на его веру во всесилие закона и активную законотворческую деятельность, безнаказанность и произвол чиновников расцветают.

По Указу Петра I от 25 августа 1713 г.2 и позднейшим Узаконениям лихоимцам была определена в качестве наказания смертная казнь. Однако и она не слишком устрашала казнокрадов. Петр I со всей определенностью попытался запретить обмен дарами между чиновниками и просителями и окончательно объявить давнюю традицию отклонением от нормы, введя в 1715 г. регулярный оклад для служащих. В результате добился лишь того, что взятки стали брать осторожнее и перешли на деньги3.

Чтобы представить себе хотя бы приблизительные масштабы продажности российских чиновников, достаточно вспомнить такие исторические персонажи, как дьяки и подьячие царских приказов допетровского и столоначальники поздних периодов; ближайшего сподвижника Петра I князя А.Д. Меньшикова, чудом избежавшего ссылки в Сибирь, когда выяснилось, что он брал взятки за предоставление выгодных военных подрядов; казнокрадов и взяточников высочайшего уровня из ближнего окружения последнего российского императора.

Характерен эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен при всем истеблишменте сибирский губернатор князь Матвей Гагарин. А потом, через три года, четвертовали за взяточничество обер-фискала (Главного прокурора) Нестерова – того, кто изобличил Гагарина.

После казни Гагарина разъяренный мздоимцами царь намеревался даже издать указ, по которому каждый, «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Остановило Петра только признание генерал-прокурора графа П. Ягужинского, что они все воруют, «только один больше и приметнее, чем другой». А потому, дескать, новый указ может оставить императора без подданных. Генерал-прокурор был уверен, что скорее кончатся подданные, чем удастся искоренить казнокрадство и взяточничество. Эта уверенность подкреплялась традиционной двойственностью государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, когда одним прощалось то, за что безжалостно карали других.

24 декабря 1714 г. Петр I издал Указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное», в котором устанавливалось: «Дабы впредь плутам (которые стремятся лишь к тому, чтобы подложить мину под всякое доброе дело и

1Соборное уложение 1649 года: текст, комментарии / сост. А.Г. Маньков. - Л.: Наука, 1987.

2Законодательство Петра I. - M., 1997. С. 749-750.

3Законодательство периода становления абсолютизма / под ред. А.Г. Манькова. - М., 1986.

С. 276.

6

удовлетворять свою несытость) невозможно было никакого оправдания сыскать, того ради запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких, художественных и прочих..., требовать никаких посулов казенных и с народа собираемых денег брать... А кто рискнет это учинить, тот весьма жестоко на теле наказан будет, всего имущества лишен....»)1.

Беспрецедентным антикоррупционным актом следует признать закон от 23 октября 1713 г. В данном законе закреплялось право любого жителя нашей страны извещать о «грабителях народа» (то есть о преступной деятельности представителей государственного аппарата) непосредственно монарха. Согласно закону от 23 октября сообщившего истину доносителя ожидало невиданное вознаграждение – все имущество виновного и даже его чин. Этот закон знаменовал попытку верховной власти опереться в борьбе коррупцией на широкие слои населения.

Историки А.Г. Маньков и О.В. Чистяков отмечали, что «лихоимство», казнокрадство и прочие атрибуты чиновничьего бытия при Петре отнюдь не стали меньше, и даже усилились. Новое чиновничество хотело и жить по-новому – на широкую ногу, в то время как многие чиновники уже не имели иных законных доходов, кроме жалования, которое, к тому же, нередко задерживалось. Не помогали в борьбе с должностными поборами ни фискалитет, ни институт прокуратуры, которым вменялось взыскивать все «безгласные дела», в том числе взятки.

Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов Рос-

сийской империи (1832, 1845, 1857)2.

Вершиной российского законодательства, направленного против коррупции, следует признать «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. Огромная предварительная работа, проделанная при разработке Уложения (исследованы зарубежные уголовные законы и кодексы, изучено ранее действовавшее уголовное законодательство России, судебная и административная практики), позволила разработать обширный раздел (пятый) «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Данный раздел содержит одиннадцать глав, некоторые из которых имеют по несколько отделений3.

Поразительно не только количество норм, но и само стремление регламентировать деятельность чиновников, установить строгие границы их полномочий и усмотрения, а также определить все возможные формы злоупотреблений со стороны лиц, исполняющих должностные обязанности.

Так, в главе 11 (отделении первом) Уложения, где рассматриваются преступления и проступки чиновников при следствии и в суде предусмотрена от-

1Законодательство периода становления абсолютизма / под ред. А.Г. Манькова. - М., 1986.

С. 395.

2Свод законов Российской империи. Т. 15. Гл. 6: «О мздоимстве и лихоимстве» (статьи 372382). - Режим доступа: http: pravo.gov.ru/ips/ svod.

3Законодательство периода становления абсолютизма / под ред. А.Г. Манькова. - М., 1986.

С. 395-396.

7

ветственность за приобретение чиновником самим или через подставных им лиц имущества, составляющего предмет дела, по которому он производит следствие или которое подлежит его суждению (ст. 457). В ст.ст. 459, 461 предусматривается ответственность за волокиту при начале и производстве следствия (по пристрастию или ненависти, вражде или по другим каким-либо противозаконным побуждениям или причинам).

В отделении третьем этой же главы Уложения, рассматривающем преступления и проступки чиновников полиции, говорится об ответственности за пристрастие чиновника к одной из сторон во вред другой при исполнении судебного решения (ст. 484), за притеснение какой-либо стороны (ст. 485), за смягчение наказания вопреки судебному приговору из корыстных или иных личных выгод (ст. 486, ч. 2), за усиление наказания сверх меры, постановленной судебным приговором из намерения мщения или же из корыстных или иных видов (ст. 487, ч. 2).

Характерно, что правовая регламентация деятельности чиновников (с точки зрения установления запретов) в Уложении не является исчерпывающей. В отношении тех же полицейских чинов ст. 488 гласит: «В случаях, не означенных именно в сем отделении, или же в особых обязанностях и ответственности чиновников полиции постановлениях, они за всякое упущение или злоупотребление в отправлении должности подвергаются взысканиям и наказаниям на основании общих в сем разделе постановленных о преступлениях и проступках по службе правил».

Заметим, что в числе этих наказаний – лишение всех прав, состояния, ссылка на житье в губернии Томскую или Тобольскую или на поселение в отдаленнейшие места Сибири, каторжные работы на заводах на время от 6 до 8 лет.

По Уложению, наказуемы (в той же мере, что и укрывательство преступлений) злонамеренное открытие обвиняемому в преступлении судебных о нем актов или иных бумаг и сообщение ему сведений, могущих служить к сокрытию истины или к избежанию заслуженного им наказания (ст. 453), а также различные виды неправосудия.

В Уложении скрупулезно выписаны запреты, касающиеся мздоимства и лихоимства чиновников.

Различие между мздоимством и лихоимством специально (в правовом смысле) не проводится и имеется в виду их общеупотребительное значение. По В. Далю, мздоимствовать (мздоимничать) – брать подарки, приношения, взятки, а лихоимствовать (лихоимничать) – брать взятки, вымогать подарки, приношения, по исправлению службы, должности своей, пускаться в незаконные поборы, быть подкупным. Как видим, лихоимство – это инициативная, можно сказать, агрессивная коррупция.

Высшей степенью лихоимства, по Уложению, почитается вымогательство, под которым понимаются (ст. 406):

1) всякая прибыль или иная выгода, приобретается по делам службы притеснением или же угрозами и вообще страхом и притеснениями;

8

2)всякое требование подарков или же неустановленной законом платы или ссуды, или же каких-либо услуг, прибылей или иных выгод по касающемуся до службы или должности виновного в том лице делу или действию под каким бы то ни было видом или предлогом;

3)всякие не установленные законом в излишнем против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным;

4)всякие незаконные наряды на свою или же чью-либо работу. Мздоимство-лихоимство понимается широко. Согласно ст. 406 Уложе-

ния получивший взятку равно признается виновным и подвергается наказанию

вслучаях:

–когда взятку он принял не сам, а через другого или же дозволил принять оную своей жене, детям, родственникам, домашним или кому-либо иному;

–когда деньги или вещи были еще не отданы, а только обещаны ему по изъявленному им на то желанию или согласию;

–когда взятка передана ему прямо или через других с его ведома под предлогом проигрыша, продажи, мены или другой какой-либо мнимо-законной и благовидной сделки.

Под мздоимство подпадают даже случаи получения подарков, подношений без заранее возникшего умысла, после исполнения того, за что были вручены деньги или вещи (ст. 401 Уложения).

Широко трактуются формы мздоимства-лихоимства со стороны лиц, дающих или обещающих деньги, вещи или иные подарки (ст. 412 Уложения).

В «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. за мздоимство-лихоимство для чиновников предусмотрены (в зависимости от степени вины и других обстоятельств) различные наказания: от денежного взыскания вдвое против цены подарка до ссылки в каторжные работы на заводах на срок от шести до восьми лет и телесных наказаний (для тех, кто от них не изъят по закону).

«Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных» 1845 г., несмотря на такие недостатки, как казуальность, смешение дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, громоздкую систему наказаний, являет собой блестящий образец тщательного, глубокого, продуманного подхода к решению проблемы коррупции. Именно поэтому соответствующие нормы оставались практически без изменений вплоть до 1903 г., а новые редакции (в исследуемой части) содержали уточненные или более обширные комментарии этих норм, составленные на основе изучения правоприменительной практики.

Например, различие между мздоимством и лихоимством предлагалось усматривать в том, что в первом случае должностное лицо получало вознаграждение за совершение законных действий (без нарушения обязанностей по службе), а во втором – вознаграждалось нарушение соответствующих обязанностей должностным лицом.

В 1903 г. было принято Уголовное Уложение, в котором последняя глава озаглавлена «О преступленных деяниях по службе государственной и общественной», из чего видно, что она посвящена должностным преступлениям. Помеще-

9

ние статей о должностных преступлениях в заключительную главу Уложения, по мнению Г.П. Новоселова, скорее всего связано с тем, что если в середине ХIХ века объектом должностных преступлений считался служебный долг, то в конце ХIХ – начале ХХ века криминалисты, отрицая наличие в должностных посягательствах единого объекта, видели их специфику в способе посягательства (использовании особых полномочий), в то время как большинство других видов преступлений различались именно своей направленностью.

Характерной особенностью Уголовного Уложения является выделение самостоятельных составов многочисленных разновидностей должностного бездействия (непринятие мер по оглашению законов, исполнению их требованию), в которых корыстное побуждение выступает, как правило, в роли квалифицирующего обстоятельства.

С точки зрения интересных (для современного законодателя) норм, имеющих отношение к коррупции должностных лиц (служащих – по терминологии Уложения) правоохранительных органов, следует обратить внимание на ст. 643, предусматривающую ответственность за непринятие мер к предупреждению и пресечению преступлений, ст. 644, которая гласит о наказуемости служебного недонесения («служащий, виновный в недонесении, вопреки его обязанности, своему начальству или подлежащей полицейской или судебной власти об учиненных тяжких преступлениях...»), ст. 681, в которой говорится об ответственности за реализацию чужого (в том числе конфискованного) имущества «посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену, если сие деяние учинено по корыстному побуждению». Интересно построение норм об ответственности за взяточничество. В Уложении выделены составы простой взятки (принятие взятки за учиненное действие, входящее в круг обязанностей служащего), взятки-вымогательства (получение взятки, вытребованной служащим в виду учинения входящего в круг его обязанностей действий), взятки-поборов (установление и взимание служащим в свою пользу незаконных поборов), взятки присяжного заседателя.

Обращаясь в анализу должностных (служебных) преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РСФСР 1926 г., следует отметить, что в этот кодекс была включена статья об ответственности за провокацию взятки – «заведомое создание должностным лицом обстановки и условий, вызывающих предложение или получение взятки, в целях последующего изобличения давшего или принявшего взятку», норма об ответственности за дискредитирование власти (совершение должностным лицом действий, хотя бы и не связанных с его служебными обязанностями, но явно подрывающих в глазах трудящихся достоинство и авторитет тех органов власти, представителем которых является должностное лицо). Любопытно, что наказание за взяточничество (даже по современным меркам) сравнительно небольшое.

В эпоху сталинского социализма борьба с коррупцией нередко осуществлялась на основе внесудебной репрессии, а наказание было строгим – вплоть до расстрела с конфискацией имущества. Громоздкая система доносительства гарантировала сообщение о любом произвольном решении «должностного лица», а его

10