517

благосостояние находилось под неусыпным «народным контролем». Следует вспомнить и механизм партийного контроля, верховный орган которого (КПК) обладал обширными полномочиями, в том числе и карательного характера. Коррупционеров привлекали к ответственности не только злоупотребления по службе или взяточничество, но и за контрреволюционные преступления.

В период действия УК РСФСР 1960 г. главное внимание уделялось борьбе со взяточничеством. Успехи определялись умением получать нужную информацию с помощью агентуры и других источников и правильным использованием оперативно-технических средств, самых последних достижений оперативной науки. Применялось спецсредство «Бумеранг» – изотоп йода для документирования фактов незаконного получения должностными лицами денег и ценностей в качестве взятки. Прохождение помеченных в специальных лабораториях денег прослеживалось с помощью радиометров карманного типа вплоть до задержания организаторов этого опасного преступления, даже если деньги передавались несколько раз и разным лицам или были спрятаны в тайниках. Антикоррупционные удары наносились по представителям политической элиты в стране («Рыбное дело», серия «хлопковых» дел)1.

Дальнейший период характеризуется увеличением разрыва между развитием антикоррупционного законодательства и практикой его применения. С одной стороны, в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. представлено большое количество норм антикоррупционной направленности со строгими санкциями. Более того, принимаются законы, ужесточающие уголовную ответственность за коррупцию. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» устанавливал смертную казнь с конфискацией имущества за получение взятки при отягчающих обстоятельствах. Смертная казнь была предусмотрена и в санкции ст. 93-1 «Хищение в особо крупных размерах» (на сумму свыше 10 тыс. рублей).

С другой стороны, наказание за взяточничество и другие коррупционные правонарушения становится все более гуманным (увеличивается доля лиц, к которым применятся условное осуждение и назначается наказание ниже низшего предела). Партийный аппарат все активнее прикрывает операции теневой экономики: происходит сращивание партийной верхушки с дельцами теневой экономики. Коррупционное разложение высшего эшелона партийного и государственного аппарата привело к крушению советского строя.

В этом главный урок борьбы с коррупцией периода «развитого социализма»: при наличии представительного антикоррупционного законодательства происходит развитие и укрепление коррупционных отношений. Когда законодательство не предусматривает меры противодействия распространению правового нигилизма среди тех должностных лиц, от которых зависит реализация антикоррупционной политики, она превращается в свой антипод.

1 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России // Следователь. 2014. № 4 (192). С. 12.

11

Раздел 2.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Антикоррупционная политика – это идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей и уровней власти, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства в целях минимизации коррупционных проявлений.

В развитии антикоррупционного законодательства периода реформ можно выделить три периода:

А. 1992-1999 гг.

Б. 2000 – май 2008 гг.

В. Май 2008 г. – настоящее время.

Основанием для их выделения является характер политической воли высшего руководителя государства – Президента Российской Федерации. Общепризнанным является положение, что именно от высшей политической воли зависит как принятие самого антикоррупционного законодательства, так и его качество, так и его применение.

А. Первый период развития антикоррупционного законодательства в России открывается Указом Президента РФ № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»1. В нем предписывалось:

1.Руководителям органов власти и управления в Российской Федерации провести в течение 1992 года аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.

2.Запретить служащим государственного аппарата:

–заниматься предпринимательской деятельностью;

–оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим

июридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

–выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть

1 Указ Президента РФ от 04.04.1992 № 361 (с изм. от 16.11.1992) «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.

12

поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;

–самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

3. Установить для государственных служащих обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.

4. Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок:

–внести в установленном порядке предложения, предусматривающие гарантии социальной защищенности государственных служащих, включая создание нормальных условий их труда, социально-бытового и медицинского обслуживания, а также нормативы компенсационных выплат, соразмерных условиям свободного рынка (свободных экономических отношений) и режиму государственной службы;

–образовать внебюджетный фонд за счет средств от реализации ценностей и предметов, конфискованных на основании решения судов и иных изъятий на законном основании. Направлять средства фонда на развитие матери- ально-технической базы и социальной сферы судов, органов внутренних дел, безопасности, прокуратуры, Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и других органов государственного управления.

Как видим, Указ характеризуется краткостью и энергичностью; в нем предусмотрены антикоррупционные меры по четырем направлениям. Нет сомнения, что при условии его строгой реализации он бы сыграл свою позитивную роль в пресечении набирающего обороты коррупционного механизма. Однако этого не произошло, потому что в практику его положения не внедрялись (за редкими исключениями).

В 1995 г. принят Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации»1. Ряд положений Закона имел антикорруционную направленность, в частности ст. 11 «Ограничения, связанные с государственной службой», в которой устанавливалось, что государственный служащий не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознагра-

1 Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 1995. № 149.

13

ждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и др.

В1997 г. издается Указ Президента РФ, направленный на предотвращение коррупции при организации закупок продукции для государственных нужд. Его целью явилось обеспечение прозрачности организации закупок и минимизация коррупционных отношений между заказчиком и поставщиком (противодействие так называемым «откатам»).

Вцелях создания действенных механизмов предотвращения коррупции установлено ежегодное представление лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации (в том числе Президентом Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Правительства Российской Федерации) и государственные должности субъектов Российской Федерации, а также лицами, замещающими государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления, сведений о своих доходах и принадлежащем им имуществе. Его цель – обеспечить контроль за доходами и крупными расходами должностных лиц.

Названные крупные антикоррупционные законодательные меры получали развитие в множестве иных Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актах, в частности:

Указе Президента РФ от 2 июля 1993 г. № 981 «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти», Распоряжении Правительства РФ от 17 сентября 1992 г. № 1761-р «Об образовании Правительственной комиссии по вопросам борьбы с коррупцией в

системе государственной службы»; Приказе ГТК РФ от 26 апреля 1995 г. № 287 «О состоянии работы по

борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации».

Тем не менее, антикоррупционное законодательство этого периода не давали ощутимого положительного эффекта. В Послании Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г.1 Президент РФ признал практику участия органов государственной власти в коммерческой деятельности; сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции; принятие нормативных актов, которые разрешают правоохранительным органам торговать конфискованным имуществом, а полученные средства тратить на собственные нужды; вывоз колоссальных средств за границу, низкий уровень мате- риально-технического и финансового обеспечения правоохранительных орга-

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1999. № 60.

14

нов и спецслужб, и в первую очередь подразделений, ведущих борьбу с коррупцией и организованной преступностью; произвол чиновников при распределении государственных ресурсов – бюджетных средств, лицензий, квот, при сдаче в аренду государственных помещений. Зловещий характер приобрело влияние олигархов на важные политические и экономические решения в государстве; коррупция среди руководителей субъектов Федерации обусловливала центробежные процессы в России.

Б. Второй период развития антикоррупционного законодательства в России начинается формулированием целей вновь избранным Президентом Российской Федерации. В Послании Федеральному Собранию РФ эти цели обозначены в следующем виде:

–сбалансировать интересы личности и общества, совместить частную инициативу с общенациональными задачами;

–укрепить вертикаль власти, добиться снижения конфликтности во властных структурах; развивать само местное самоуправление;

–обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов;

–упростить порядок регистрации предприятий, экспертизы, согласования инвестиционных проектов и так далее;

–усовершенствовать систему администрирования, унифицировать взимаемые ставки тарифов;

–защитить предпринимателей от административного произвола;

–сформировать профессиональное ядро государственной службы.

В плане достижения этих целей выполнена большая работа по различным направлениям.

1.Ограничено вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

2.Оптимизирована система закупок для государственных и муниципальных нужд.

3.Заложена правовая база для организации местного самоуправления.

4.Созданы саморегулируемые организации в сфере экономики.

5.Регламентированы функции и полномочия органов исполнительной

власти.

6.Усовершенствована антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе.

7.Приняты законы, направленные на повышение открытости и прозрачности власти, расширение доступа граждан к информации.

8.Введены правовые ограничения судейского статуса.

9.Положено начало целенаправленному формированию институтов гражданского общества. Создана Общественная палата Российской Федерации, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов госу-

15

дарственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.

10.Ратифицированы Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. С 1 февраля 2007 г. Россия официально стала полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО).

11.Приняты кодексы корпоративной этики.

Тем не менее, многие проблемы коррупции не были решены. По мнению экспертов, вызывающим анахронизмом является сохранение ситуации, когда наиболее значимая по своим властным полномочиям часть должностных лиц в государстве, а именно лиц, замещающих государственные должности, фактически выведена из-под действия антикоррупционных положений законодательства о государственной службе. Не проведена резкая грань между бизнесом и государственной службой, что размывает границы между частным и государственным интересом. В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний. Это создает широкие возможности для коррупционных деяний. Государственные служащие высокого ранга «срастаются» с предпринимателями, создавая новые изощренные законспирированные коррупционные технологии. Требуют совершенствования механизмы ротации государственных служащих.

Неоправданно широким остается круг правовых иммунитетов, не обеспечивается соблюдение принципа равенства всех перед законом.

Требует реализации финансовый контроль за доходами и имуществом государственных служащих и членов их семей.

Отсутствует систематическая антикоррупционная экспертиза законопроектов.

Необходима дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.

Важно осуществлять мониторинг за развитием коррупционных технологий, а также правовой мониторинг – в части появления коррупциогенных нормативных правовых актов.

Многие предложения по развитию антикоррупционного законодательства содержатся в Концепции административной реформы в Российской Федерации (2006-2010 гг.) и Докладе подкомиссии Общественной палаты по проблемам противодействия коррупции.

В. Третий период развития антикоррупционного законодательства открывается Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по проти-

16

водействию коррупции»1; образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Основными задачами Совета являются подготовка предложений, касающихся реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координация деятельности органов исполнительной власти и контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. Для реализации решений Совета могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

31 июля 2008 г. принят Национальный план противодействия коррупции2, ныне утративший силу, в котором были выделены 4 раздела.

I раздел содержал меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В нем сформулировано техническое задание по подготовке Федерального закона о противодействии коррупции. Предусмотрены подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений в целях:

а) установления административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также государственных и муниципальных служащих, совершивших административные правонарушения коррупционного характера, с применением к ним дисквалификации в качестве административного наказания; отнесения административного расследования дел данной категории к полномочиям органов прокуратуры Российской Федерации;

б) уточнения требований к судьям, лицам, претендующим на замещение должностей судей, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, его заместителю, аудиторам Счетной палаты Российской Федерации и служащим Центрального банка Российской Федерации;

в) возложения на государственных и муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей;

г) установления запрета на прием на правоохранительную службу и службу в органах федеральной службы безопасности граждан, имеющих (имевших) судимость, уголовное преследование в отношении которых прекра-

1Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 (ред. от 14.02.2014) «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.

2«Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы» (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) (ред. от 14.01.2011) // Российская газета. 2008. № 164.

17

щено по нереабилитирующим основаниям, либо граждан, уволенных с государственной службы по дискредитирующим обстоятельствам;

д) законодательного развития механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;

е) установления в качестве задачи оперативно-разыскной деятельности обнаружения имущества, подлежащего конфискации;

ж) создания возможности осуществления оперативно-разыскных мероприятий по запросу представителя нанимателя (руководителя) или должностного лица, обладающего такими полномочиями, для проверки достоверности представленных лицами, претендующими на замещение должностей судей, судьями, лицами, замещающими должности федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации, государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера с соблюдением гарантий, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации;

з) приведения санкций за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 23 Уголовного кодекса Российской Федерации, в соответствие с санкциями за коррупционные преступления, ответственность за которые предусмотрена главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации.

II раздел характеризовал меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, в частности:

–регламентацию использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

–совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;

–передачу части федеральных полномочий регионам при одновременном внедрении системы оценки их работы и передачу части функций государственных органов в негосударственный сектор, а также изъятие у государственных органов имущества, не используемого для реализации их полномочий;

–реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;

–создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;

–повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

–обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

18

–разработку методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований.

–повышение качества и оперативности оказания наиболее социально значимых услуг, в частности путем применения системы «одного окна» и электронного обмена информацией.

Раздел III включал меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, в том числе:

–повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, в том числе увеличение практической подготовки обучающихся;

–воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону;

–усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этичес- ких аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования и др.

Раздел IV содержит первоочередные меры по реализации Национального плана.

Национальный план сыграл свою положительную роль в развитии законодательного обеспечения коррупции и формирования системы противодействия этому негативному явлению.

11 апреля 2014 года Указом Президента № 226 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы, которым в целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции поручено1:

Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Следственному ко-

митету Российской Федерации и Министерству внутренних дел Российской Федерации во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями:

а) разработать криминологическую характеристику незаконной передачи части денежных средств, получаемых за исполнение государственного и муниципального заказа, исполнителем заказа должностному лицу государственного или муниципального органа (учреждения) за представление указанного заказа («откатов»). Доклад о результатах исполнения представить до 1 сентября 2014 г.;

б) на основе криминологической характеристики разработать систему мер по предупреждению и пресечению «откатов» и внедрить эту систему в практику. Доклад о разработанных организационных мерах и предложения о подготовке соответствующих нормативных правовых актов представить до 1 декабря 2014 г.;

1 Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 № 226 (ред. от 15.07.2015) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.

19

в) обеспечить реализацию принятых мер. Доклад о результатах исполнения представить до 1 декабря 2015 г.

Следственному комитету Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Рос-

сийской Федерации провести анализ практики уголовного преследования по уголовным делам коррупционной направленности с учетом постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях». Доклад о мерах по совершенствованию работы в данном направлении представить до 15 октября 2014 г.

Министерству внутренних дел Российской Федерации:

а) реализовать комплекс оперативно-разыскных мероприятий в целях обеспечения защиты бюджетных средств, выделяемых на реализацию целевых программ и крупнейших инвестиционных проектов, подготовку к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года, а также на создание туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея. Доклад о результатах исполнения представить до 1 декабря 2015 г.;

б) совместно со Следственным комитетом Российской Федерации и с заинтересованными федеральными государственными органами разработать меры по совершенствованию взаимодействия в сфере борьбы с налоговыми преступлениями. Доклад о результатах исполнения представить до 1 сентября 2014 г.;

в) совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой судебных приставов и Федеральной таможенной службой подготовить предложения о практической реализации задачи опера- тивно-разыскной деятельности по установлению имущества, на которое судами может быть наложен арест или применены конфискационные санкции за совершение преступлений коррупционной направленности. Доклад о результатах исполнения представить до 1 апреля 2015 г.

Министерству юстиции Российской Федерации:

а) представить до 1 декабря 2015 г. доклад о ходе выполнения мероприятий по совершенствованию исполнения судебных актов, предусмотренных федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России на 20132020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1406;

б) обеспечить принятие Федеральной службой судебных приставов дополнительных мер по повышению эффективности работы по исполнению приговоров и постановлений судов о назначении наказания в виде штрафа по делам о коррупционных преступлениях и административных правонарушениях. Предусмотреть, в частности, подготовку предложений по совершенствованию:

20