435

филактического характера. Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится ст. 17.7, согласно которой «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей».

Непринятие руководителем соответствующей организации или должностным лицом профилактических мер на основании внесенного представления является невыполнением законных требований следователя (дознавателя).

Согласно «Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года», утвержденному постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 марта 2007 г., «невыполнение требований следователя или дознавателя по исполнению представления, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, выражается в непринятии должностным лицом мер по устранению обстоятельств, обусловивших совершение преступления, а также в непредставлении уведомления о принятых мерах…

Учитывая вышеизложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ»14.

Вместе с тем проблема заключается в том, что до сих пор законодательно четко не установлено, каким образом должно осуществляться привлечение лиц за неисполнение представлений профилактического характера к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП.

Исходя из этого, следственной практикой выработаны следующие способы разрешения создавшейся ситуации:

14 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. № 8.

71

1.Направление руководителями следственных органов в суды протоколов о привлечении к ответственности должностных лиц по ст. 17.7 КоАП.

Согласно п. 5.1. Приложения № 1 к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (в ред. приказа МВД России от 16 июня 2008 г. № 516)15 в Перечень «должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях», входят также «заместители начальника управления (отдела, отделения) внутренних дел района, города или иного муниципального образования», которыми являются и руководители следственных органов.

Вместе с тем вопрос о том, какой при этом должен быть порядок принятия ими такого решения, остается открытым.

Более того, полагаем, что это – не самый лучший вариант разрешения обозначенной выше проблемы, поскольку составление протоколов об административных правонарушениях – функция, не вполне свойственная по своей правовой природе руководителю следственного органа.

2.Через участковых уполномоченных милиции общественной безопасности.

Основанием для разрешения указанной проблемы таким способом являются положения, закрепленные в п. 5.3 Приложения № 1

квышеуказанному приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444, а также в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП, в соответствии с которыми участковые уполномоченные милиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП.

Более того, согласно п. 7.2. Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60)16 и п. 9.3. Инструкции по

15Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2008. № 27.

16 КонсультантПлюс. 2009.

72

организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (в ред. приказа МВД России от 12 апреля 2007 г. № 356)17 на участковых уполномоченных милиции возложена обязанность осуществления контроля за своевременным принятием руководителями организаций или должностными лицами мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений. Вместе с тем алгоритм их действий в случае невыполнения адресатом предписаний следователя профилактического характера в этих приказах полностью не прописан. Более того, анализ последних позволяет сделать вывод об их несогласованности в решении этого вопроса.

Так, согласно п. 7.2. Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60) говорится о том, что при невыполнении руководителями организаций предписаний профилактического характера участковые уполномоченные милиции «вносят руководству горрайлиноргана внутренних дел предложения (курсив мой – С.Д.) о принятии к ним мер в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В то же время, в соответствии с п. 9.3. Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (в ред. приказа МВД России от 12 апреля 2007 г. № 356), «участковый уполномоченный в целях выявления, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений должен: осуществлять контроль за своевременным принятием мер руководителями организаций по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений. В случае невыполнения ими ранее данных рекомендаций докладывать руководству органа внутренних дел для принятия мер» (курсив мой – С.Д.).

Каким образом в этих случаях должны развиваться события далее, в указанных ведомственных нормативных актах умалчивается.

3. Путем направления следователями в органы прокуратуры материалов для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

17 Российская газета. 2007. 18 мая.

73

Этот способ целиком и полностью соответствует:

ст. 37 УПК, согласно которой прокурор уполномочен осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия;

ст. 25.11 и 28.4 КоАП, в соответствии с которыми прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта Российской Федерации;

ч2 ст. 22 и ст. 25 Федерального закона от 17 января 1992 г.

№2202-1 (в ред. от 28 ноября 2009 г. № 303-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации»18, наделяющего прокурора полномочиями возбуждать производства об административных правонарушениях;

п. 18.2 Инструкции «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60), согласно которому «сотрудники следственных подразделений направляют в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении о невыполнении должностными лицами предприятий, организаций и учреждений законных требований по устранению указанных в представлении обстоятельств или других нарушений закона».

На наш взгляд, этот вариант разрешения создавшейся ситуации при налаживании эффективного взаимодействия следственных подразделений с органами прокуратуры на данный момент является наиболее приемлемым, поскольку:

ключевой фигурой в этом случае продолжает оставаться следователь, что вполне справедливо: он вносил представление профилактического характера, ему же надлежит инициировать и привлечение лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП за неисполнение этого процессуального решения19;

18Российская газета. 2009. 2 дек.

19То же самое относится и к дознавателю, а также руководителю следственного органа, внесшим представление профилактического характера в соответствии с ч. 2 ст. 158 УПК, начальнику подразделения дознания (см. ч. 2. ст. 40.1. УПК).

74

механизм реализации данного варианта наиболее полно прописан в приказе МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60).

Исходя из этого, алгоритм действий следователя по внесению представления профилактического характера и контролю за его исполнением может выглядеть следующим образом:

1)с учетом специфики совершенного преступления, а также обстоятельств, способствовавших его совершению, на основании анализа материалов уголовного дела следователь выбирает адресат представления (т.е. руководителя организации, учреждения, который обязан принять профилактические меры);

2)составляет представление профилактического характера, которое должно соответствовать таким уголовно-процессуальным требованиям, как законность, обоснованность и мотивированность. К тому же по своему содержанию оно должно быть логически выдержанным (т.е. обладать четкой последовательностью изложения материала), ясным (исключающим двусмысленное толкование), кратким и грамотно изложенным;

3)направляет представление руководителю соответствующей организации или соответствующему должностному лицу;

4)направляет копию представления участковому уполномоченному милиции, который обязан в рамках своих полномочий принимать все предусмотренные законом меры, направленные на устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений на вверенной ему территории, а также контролировать своевременное исполнение руководителями организаций и должностными лицами требований следователя, изложенных в представлении профилактического характера;

5)при получении документально подтвержденной информации о невыполнении руководителем организации или должностным лицом необходимых профилактических мер (например, рапорта участкового уполномоченного, свидетельствующего об игнорировании законных требований, изложенных в представлении) следователь вправе направить соответствующему руководителю письмо, содержащее напоминание о необходимости и сроках принятия надлежащих мер профилактического характера, а также разъяснение порядка привлечения его к административной ответственности в соответствии со ст. 17.7 КоАП в том случае, если необходимые превентивные меры так и не будут приняты в установленный законом срок.

75

ВУголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации не содержится требование о направлении указанного письма. Однако полагаем, что такая форма реагирования следователя на неисполнение его законных требований на сегодняшний день вполне приемлема и эффективна, поскольку впоследствии для привлечения лица к административной ответственности необходимо доказать, что его действия носили умышленный (курсив мой – С.Д.), а не случайный характер.

6. В случае дальнейшего умышленного игнорирования руководителем организации или должностным лицом законных требований следователя в соответствии с п. 18.2 Инструкции «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60), последний через руководителя следственного органа направляет в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП.

Вэтих материалах должны содержаться следующие документы: копия постановления о возбуждении уголовного дела; копия представления, направленного в адрес конкретного руко-

водителя или должностного лица; копия письма с напоминанием о необходимости принятия мер,

направленных на устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступления;

выписки из журналов учета входящей и исходящей документации и копии иной регистрационной документации, подтверждающие факты направления адресату представления и писем, отсутствия уведомлений от адресата о принятых профилактических мерах;

документы, свидетельствующие о проделанной участковым уполномоченным милиции работе по контролю за исполнением законных требований следователя;

другие материалы, исходя из специфики конкретной ситуации. При внесении представления о принятии мер по устранению об-

стоятельств, способствовавших совершению преступления, на практике нередко возникает вопрос о том, кого из участников процесса следует знакомить с его содержанием. В связи с этим полагаем, что, поскольку представление является процессуальным решением властного характера и может повлечь определенные негативные последствия для лиц, виновных в создании обстоятельств, благоприят-

76

ствовавших совершению преступления, с ним должны быть ознакомлены не только обвиняемый, его представители и защитник, но и другие участники процесса (потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик, их представители, а также законные представители несовершенного потерпевшего и гражданского ответчика). Данное положение не только соответствует нормам, закрепленным в статьях 42, 44, 45, 47, 53-55, 426 УПК, но и позволяет вышеперечисленным участникам уголовно-процессуальных отношений реально защитить свои права и интересы, а также интересы других лиц путем обжалования и заявления ходатайств о производстве следственных действий, направленных на проверку выявленных или установление дополнительных обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Из этого следует вывод о том, что внесение представления должно быть завершено до окончания предварительного расследования, т.е. до ознакомления участников уголовного процесса с материалами уголовного дела.

После выполнения требований статей 216–219 УПК на заключительном этапе предварительного следствия составляется обвинительное заключение. В ст. 220 УПК нет четких указаний о фиксации в описательной части этого процессуального документа обстоятельств, способствовавших совершению преступления. В то же время в п. 3 части первой этой статьи говорится о том, что в обвинительном заключении наряду с существом обвинения, местом, временем, способами, мотивами, целями и последствиями преступления указываются «и другие обстоятельства, имеющие значение для данного уголовного дела». Аналогичное положение содержится и в ст. 225 УПК, регламентирующей порядок составления по окончании дознания обвинительного акта. Поскольку обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, согласно ст. 73 УПК входят в предмет доказывания по уголовным делам, они, безусловно, подпадают под это определение и должны в обязательном порядке указываться в обвинительном заключении или обвинительном акте.

§ 4. Непроцессуальные формы реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления

77

В настоящее время основным нормативным актом ведомственного характера, регламентирующим профилактическую деятельность следователя (дознавателя), является приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60), предусматривающий, помимо внесения представления профилактического характера, иные предупредительные меры.

Так, например, согласно п. 14. Инструкции, утвержденной данным приказом, сотрудники подразделений дознания:

выявляют при производстве дознания и осуществлении проверки по заявлениям, сообщениям о преступлениях причины и условия, способствующие их совершению, и в установленном порядке вносят

всоответствующие органы, предприятия, учреждения, организации сообщения (в том числе обобщенные) о принятии мер по их устранению;

втрехдневный срок информируют соответствующие подразделения органов внутренних дел о лицах, в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с лишением свободы, а также в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям для постановки на профилактический учет;

осуществляют профилактическую деятельность среди лиц, потерпевших от преступных посягательств, в целях изменения их виктимного поведения.

Согласно п. 18 указанной Инструкции, сотрудники следственных подразделений:

втрехдневный срок письменно информируют соответствующие подразделения органов внутренних дел по месту совершения преступления о подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с лишением свободы, а также

вотношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям для постановки на профилактический учет;

при расследовании уголовных дел с участием несовершеннолетних выявляют лиц, вовлекающих их в совершение противоправных деяний, принимают меры к привлечению таких лиц к уголовной ответственности;

своевременно передают в соответствующие подразделения органов внутренних дел сведения, полученные в ходе расследования

78

уголовных дел, имеющие значение для предупреждения и раскрытия преступлений.

Вместе с тем некоторые выработанные и апробированные на практике так называемые непроцессуальные (т.е. не нашедшие законодательного закрепления в УПК) формы профилактики не получили регламентации в указанном ведомственном нормативном акте, хотя в п. 14.3 ранее действовавшего приказа от 11 августа 1998 г. № 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» сотрудникам подразделений дознания предписывалось выступать «в трудовых коллективах, образовательных учреждениях, перед населением и в средствах массовой информации с сообщениями о результатах работы, об условиях, способствовавших совершению преступлений, а также с лекциями и беседами на правовые темы».

Практически аналогичное положение содержалось и в п. 19.3 этого приказа, предусматривавшем выступления сотрудников следственных подразделений с сообщениями в образовательных учреждениях, трудовых коллективах, перед населением о результатах расследованных и рассмотренных в суде уголовных дел, о причинах и условиях, способствовавших совершению преступлений, а также публикации и выступления по этим вопросам в средствах массовой информации.

Наряду с вышеуказанным приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (в ред. приказа МВД России от 29 января 2009 г. № 60) на сегодняшний день действуют следующие ведомственные нормативные акты, которые отчасти регламентируют превентивную деятельность сотрудников органов предварительного расследования, не связанную с внесением и осуществлением контроля за исполнением представлений профилактического характера: приказ МВД России от 10 апреля 2006 г. № 246 «Об информацион- но-пропагандистской работе» и приказ заместителя Министра – начальника Следственного комитета при МВД России от 12 ноября 2001 г. № 319 «О совершенствовании организации взаимодействия со средствами массовой информации». Однако они регламентируют лишь такие непроцессуальные формы профилактики преступлений, как публикации и выступления в средствах массовой информации.

Таким образом, непроцессуальная профилактическая деятельность следователя, как, впрочем, и дознавателя, практически лишена

79

нормативной регламентации, что, безусловно, негативным образом отражается на ее эффективности.

Свидетельством этого является анализ следственной практики, который показал, что в ряде регионов России указанные формы профилактической деятельности используются крайне редко или не используются вовсе. Случаи их использования не всегда находят отражение в материалах уголовных дел, что, на наш взгляд, представляется неверным.

Каждый такой факт обязательно должен документально фиксироваться, поскольку это позволит в дальнейшем не только сформировать наиболее полное представление о проделанной следователем (дознавателем) профилактической работе в рамках конкретного уголовного дела, но и выявить наиболее эффективные механизмы предупредительной деятельности.

Рассмотрим обозначенные формы реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, более подробно.

4.1. Выступления (доклады) в трудовых коллективах, образовательных учреждениях

и средствах массовой информации

При выборе одной из указанных форм реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, следователь (дознаватель) должен:

а) определить тему выступления, формулировка которой должна соответствовать его целям и задачам;

б) подобрать материалы, необходимые для выступления. При этом целесообразно сделать ксерокопии документов, позволяющих проиллюстрировать какой-либо пример или обосновать тот или иной вывод об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления;

в) изучить по теме выступления нормативную базу, а также дополнительную литературу, в качестве которой рекомендуется использовать научные труды ученых-криминологов и процессуалистов по схожей проблематике, а также иные источники информации (специализированные журналы: «Следователь», «Российский следователь», «Законность», «Российская юстиция» и т.д., газеты, информационные системы «Гарант», «КонсультантПлюс»);

80