171

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ОРЛОВСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

С.К. Жиляева, О.Л. Вербина

Становление и развитие основ отечественного законодательства по регулированию деятельности органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения

Методические рекомендации

Орѐл ОрЮИ МВД России

2013

УДК 34 (09)

ББК 67.3

Ж72

Рецензенты:

Певцов В.В.- заместитель начальника УМВД по г. Орлу, начальник следственного управления по г. Орел, полковник юстиции Тимашкова Е.В. - инспектор отделения по обеспечению работы коллегий и совещаний, выявлению и распространению передового опыта отдела АПиК штаба УМВД России по Курской области, к.ю.н., майор полиции

Жиляева С.К.

Ж72 Становление и развитие основ отечественного законодательства по регулированию деятельности органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения : методические реко-

мендации / С.К. Жиляева, О.Л. Вербина. – Орел : Орловский юридический институт МВД России, 2013. – 50 с.

Методические рекомендации содержат историко-правовой анализ становления и развития отечественной нормативно-правовой базы и государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в РФ, исследование особенностей нормативно-правового регулирования отношений участников дорожного движения на различных исторических этапах; изучение методологии осуществления отечественной государственной политики при подготовке должностных лиц, призванных обеспечивать автодорожный правовой порядок; анализ зарубежного исторического опыта профессионального обучения дорожных полицейских для совершенствования подготовки российских сотрудников Госавтоинспекции, содержат ряд практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и деятельности органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Выдвинутые предложения помогут нормотворческим органам и заинтересованным организациям при подготовке проектов документов, связанных с организацией автомобильного движения и кадрового обеспечения службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, а также могут способствовать для дальнейших исследований проблем совершенствования законодательства системы обеспечения безопасности дорожного движения, профессиональной подготовки сотрудников, задействованных в поддержании правопорядка на автомобильном транспорте; при преподавании ряда правовых дисциплин.

УДК 34 (09)

ББК 67.3

© ОрЮИ МВД России, 2013

2

3

Введение

Обеспечение безопасности дорожного движения является одной из самых острых социально-экономических, а также демографических проблем, стоящих перед большинством стран. Ежегодно более 10 миллионов человек в мире погибают и получают ранения в результате дорожнотранспортных происшествий1. По материалам Международной федерации обществ Красного Креста и Красного полумесяца дорожно-транспортные происшествия – это «…постоянно обостряющаяся проблема, связанная с травматизмом, приводящая к гибели и ухудшению условий жизни людей, сдерживающая развитие стран и приводящая к большой уязвимости миллионов людей, требующая активных действий по предупреждению такого вида травматизма, уносящего ежедневно на земном шаре около 2700 жизней»2. Кроме того, транспортные аварии наносят обществу колоссальный социально-экономический ущерб. Глобальные экономические потери по информации Всемирного Банка составляют 500 миллиардов долларов в год. Поэтому развитые страны вкладывают огромные материальные средства на стабилизацию обстановки с аварийностью. Так, еще в 70-е годы ХХ века в Японии ежегодно около 6 миллиардов долларов вкладывалось только в строительство шоссейных дорог и улиц3.

Значимость изучению проблемы безопасности движения на дорогах нашей страны придает также тот факт, что в Российской Федерации по ряду как объективных, так и субъективных причин уровень дорожнотранспортного травматизма выше, чем в развитых странах. При этом Российскому государству для стабилизации обстановки с аварийностью предстоит решить ряд специфических долгосрочных и глобальных задач, которые напрямую связаны с результатами продолжающихся социальноэкономических преобразований, построением правового демократического государства, развитием гражданского общества. Для достижения цели стабилизации обстановки с аварийностью в нашей стране необходимы совместные усилия государства и общества; участие широких слоев населения в реализации государственных программ и проектов; научное изучение и пропаганда собственного исторического опыта по обеспечению безопасности дорожного движения.

Особенно обострилась проблема безопасности автомобильного движения на рубеже ХХ и ХХI веков. За последние годы в нашей стране отмечен самый большой рост количества дорожно-транспортных происшест-

1Якупов А.В. Формирование транспортной культуры // Основы Безопасности жизнедеятельности. 1999. № 1. С. 45.

2Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации // STOP – газета. 2003. № 9. С. 3.

3См.: Hiroshi Inose and Takashi Hamada. Road Traffic Control // University of Tokyo Press. Edward C. Posner. Tokyo, 1971. Р. 16.

4

вий, числа погибших и раненых в них людей. Анализируя многолетние данные динамики основных показателей аварийности, можно с полной уверенностью сделать вывод о том, что уровень дорожно-транспортного травматизма в стране остается крайне высоким и имеет тенденцию к росту. Необходимо также констатировать, что проблема дорожно-транспортного травматизма в России представляет угрозу безопасности граждан и государства.

Таким образом, решение комплекса вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, должно являться одним из приоритетных направлений политики нашего государства в ближайшее время.

Одним из важнейших рычагов обеспечения безаварийного движения на улицах и дорогах является законодательство в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которое призвано обязать соответствующих участников соблюдать установленные нормативы и стандарты в данной области жизнедеятельности, а также последовательная политика государства при подготовке кадров, призванных поддерживать правовой порядок на автомобильных дорогах.

Вместе с тем современная нормативно-правовая база систем обеспечения безопасности дорожного движения далека от совершенства, так как содержит большое количество недоработок и противоречий. Это связано, прежде всего, с низким качеством современной правовой базы, несовершенством системы исполнения действующих нормативных правовых актов. Устранение законодательных коллизий во многом зависит от изучения и возможного применения отечественного исторического опыта, в том числе таких нормативных норм, которые отсутствуют в современной правовой системе Российской Федерации, но успешно применялись ранее и существенно влияли на снижение аварийности в нашей стране.

Нужно учитывать и положительный зарубежный опыт в этой сфере жизнедеятельности. Представляется, что некоторые зарубежные правовые нормы в этой области целесообразно было бы ввести и в российский административный закон. Например, ввести административную ответственность за использование так называемых «антирадаров». Это, безусловно, позволило бы резко сократить количество аварий и в целом значительно повысить безопасность дорожного движения, а также грамотная политика государства при подготовке кадров, призванных поддерживать правовой порядок на автомобильных дорогах.

5

1. Изменения практики применения законодательства по обеспечению безопасности транспортного движения (1936-1991 гг.)

Система обеспечения безопасности движения автомобильного транспорта начала формироваться в советское время. Это связано с тем, что именно на этом этапе исторического развития страны темпы автомобилизации достигли такого уровня, когда для эффективного обеспечения безопасности дорожного движения возникла необходимость создания специального государственного органа – Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Его основной задачей должна была являться борьба с авариями на транспорте, перемещающимся по автомобильным дорогам.

Основу любой государственной системы составляют нормы поведения ее субъектов, то есть правовая база. Пути совершенствования законодательства системы обеспечения безопасности дорожного движения лежат, в том числе, через изучение документов, регламентировавших деятельность по поддержанию правового порядка на дорогах России с тех времен, когда автомобилей еще не существовало. Однако были транспортные средства, они совершали аварии, и данная проблема не оставалась без правового внимания государства. Поэтому для изучения положительного исторического опыта в целях совершенствования современного законодательного регулирования органов, задействованных в системе обеспечения безопасности дорожного движения, представляется целесообразным отклониться от хронологических рамок диссертационного исследования.

История российского законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения берет свое начало с XVII века1. Согласно специальным указам того времени по правилам движения при первом задержании нарушителя ограничивались внушением, при повторном - секли кнутом, на третий раз ссылали на каторгу. В 1732 году для «лихачей» была предусмотрена смертная казнь.

Следующий этап совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере обеспечения дорожного движения был связан с развитием железнодорожного транспорта. Без пересечений железных дорог с шоссе обойтись было невозможно. В этой связи, начиная с 1860 года, в России стали появляться правила проезда через железнодорожные переезды2. Гражданам запрещалось под страхом штрафов перетаскивать грузы через переезды волоком, прогонять скот через необорудованные для

1См.: Талицкий И.И., Чугуев В.Л., Щербинин Ю.Ф. Безопасность движения на автомобильном транспорте. М., 1998.

2См.: Суковицин В.И., Соколов В.И. Деятельность полиции России по обеспечению безопасности дорожного движения (1850-1868 гг.) // Информационный бюллетень Главного управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения. 1999. № 8.

6

этих целей места. В случае порчи полотна нарушители могли быть подвергнуты тюремному заключению.

С момента создания в 1917 году Советской милиции, она сразу же включилась в работу по охране правопорядка и поддержания безопасного движения транспортных средств и пешеходов на улицах городов. В октябре 1918 г. Народный комиссариат по внутренним делам и юстиции утвердил инструкцию «Об организации рабоче-крестьянской милиции»1, согласно которой к ведению милиции относилось также и наблюдение за исправным состоянием дорог, мостов, гатей, улиц, площадей, и надзор за порядком движения по ним.

Важным моментом в совершенствовании организации дорожного движения и усилении надзора за движением транспортных средств явилось принятие исполкомом Московского Совета Постановления от 28 мая 1920 г. «Об урегулировании автомобильного движения по городу Москве»2, которое отменяло все изданные ранее нормативные акты и вводило к исполнению новые правила уличного движения.

До конца двадцатых годов ХХ столетия не существовало специальной службы по обеспечению безопасности дорожного движения. Однако, развитие экономики Российской республики и, прежде всего, автомобилестроения и всей автотранспортной инфраструктуры, остро ставили вопрос о ее создании. Поэтому в 1928 году в Московском губернском административном отделе была введена должность инспектора по регулированию уличного движения. На него возлагалась разработка рационального размещения транспортных линий в центре Москвы, установление мест стоянки такси, непосредственное наблюдение за уличным движением и т.д. В том же году в качестве центрального органа, ответственного за содержание дорог и организацию автодвижения, было образовано Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (ЦУДОТРАНС).

Анализируемые документы показывают, что принимаемые законодательные акты в сфере обеспечения безопасности движения и организации уличного движения касались технических вопросов. Ужесточаемые меры не всегда приносили должный результат. Поэтому с 30-х годов впервые в столь большом объеме обращается внимание на «человеческий фактор» - организацию работы с водителями. Так, в 1931 году были утверждены Требования, предъявляемые к шоферу по выполнению им служебных обязанностей и Основные правила езды на автомобилях и мотоциклах в пределах СССР3. В частности, они запрещали водителю перед работой и в течение рабочего дня употреблять спиртные напитки и наркотики, разгова-

1STOP – газета. 1996. № 7.

2Там же.

3См.: Информационный бюллетень Главного управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения. 1996. № 12.

7

ривать и курить во время движения. В мае того же года при Управлении рабоче-крестьянской милиции Москвы был образован отдельный отряд регулирования уличного движения (РУД), а 24 ноября 1931 года в структуре Управления милиции был организован Отдел регулирования уличного движения - ОРУД, на который возлагались такие задачи как регулирование уличного движения; проведение профилактической работы в автотранспортных предприятиях; пропаганда безопасности дорожного движения.

По примеру Москвы ОРУДы стали появляться во всех крупных городах.

Следующим важным этапом в процессе становления российского законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения явилось утверждение в 1940 году первых Типовых правил движения по улицам городов СССР, на основании которых разрабатывались правила движения на местах.

Важным с точки зрения развития и совершенствования законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения являлся период с 50-х до середины 60-х годов ХХ века.

Основной категорией виновных в авариях в то время, как и сейчас, являлись водители транспортных средств. Так, например, 76 % дорожных происшествий в 4 квартале 1950 года в Курской области произошли вследствие нарушения ими установленных правил движения; при этом всего ДТП по вине водителей - 18: по причине превышения скорости - 8; езды по левой стороне - 5; нарушений правил обгона - 1; управление технически неисправным транспортом - 1; прочие нарушения - 4. Девять водителей при совершении аварий находились в состоянии опьянения.

Однако законотворческая и правоприменительная деятельность в сфере обеспечения безопасности дорожного движения отставала от деятельности экономической и связанной с ней значительным ростом автомобилизации нашей страны. Следствием этого явилось увеличение количества транспортных аварий, в том числе автодорожных преступлений. Широкое распространение имели случаи неправильной квалификации автодорожных преступлений. Субъективная сторона указанных деяний характеризуется исключительно неосторожной формой вины, которая в силу законодательных упущений в то время не была прямо закреплена в соответствующих уголовных статьях. В силу этого следователи и судьи нередко неверно квалифицировали дорожно-транспортные преступления как умышленные проступки. Кроме того, в судебной практике встречались случаи осуждения водителей автомототранспорта и городского электротранспорта, несмотря на то, что по делу не было выяснено, нарушены ли, а если нарушены, то какие именно пункты правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств. Зачастую не устанавливалось, как лицо

8

должно было поступить в конкретных условиях1. Не способствовал совершенствованию правоприменительной деятельности сферы обеспечения безопасности движения на дорогах и тот факт, что до конца пятидесятых годов в стране не было единых Правил дорожного движения. В каждой области они были своими и их называли «Правилами уличного движения», которые разрабатывались и составлялись сотрудниками аппарата Госавтоинспекции и утверждались решением исполнительных комитетов на 3 года. Новые типовые Правила движения, на основе которых в большинстве союзных республик разрабатывались республиканские Правила, были приняты в 1957 году.

С начала 1970-хх годов ХХ столетия в СССР началась первая крупная «автомобильная революция», связанная с резким увеличением выпуска легковых автомобилей с конвейеров нового автомобильного завода в Тольятти. К такому мощному автомобильному потоку в должной степени не были готовы ни дорожные службы, ни архитекторы, ни законодатель. В этих условиях появилась очевидная необходимость в дальнейшем совершенствовании нормативно-правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности движения на дорогах страны.

1 января 1973 года были введены в действие новые Правила дорожного движения (ПДД). 18 января 1974 года вступили в действие новые «Правила проведения государственных периодических технических осмотров автомобилей, мотоциклов и прицепов» которые в целях более качественной подготовки автомобилей к осмотру стали привлекать к участию в нем станции технического обслуживания системы автосервиса. По желанию владельцев на этих станциях можно было оценить техническое состояние автомобилей, устранить выявленные неисправности и получить справку о технической исправности транспортного средства, на основании которой Госавтоинспекция должна была оформить результаты осмотра без повторного контроля состояния автомобилей»2.

Важным моментом в процессе централизации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения явилось принятие Президиумом Верховного Совета СССР Указа от 15 марта 1983 года «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения»3. Это был первый нормативно-правовой акт, устанавливавший единую административную ответственность за нарушения правил дорожного движения на территории всей страны. Кроме этого Указом, в частности, были конкретизированы обязанности должностных лиц авто-

1См.: Овчинникова Е. Серьезные ошибки в расследовании и судебном рассмотрении дел об авариях автомашин // Социалистическая законность. 1964. № 2.

2Кудрявцев В.Н. Социально-психологические аспекты антиобщественного поведения // Вопросы философии. 1974. № 1. С. 98.

3См.: Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 года № 22. М., 1987.

9

транспортных и других организаций по обеспечению безопасности дорожного движения. Ответственность за невыполнение данных обязанностей, как и ответственность водителей, пешеходов и иных участников дорожного движения за несоблюдение требований Правил дорожного движения, если при этом не наступили уголовно-правовые последствия, была предусмотрена введенным в действие 1 января 1985 года Кодексом РСФСР об административных правонарушениях1.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября 1985 года была усилена уголовная ответственность за управление транспортным средством в состоянии опьянения, если это повлекло уголовно-правовые последствия. Так, действия, совершенные лицом, ранее судимым за управление транспортными средствами в состоянии опьянения, подлежали квалификации по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 211 или ст. 252 Уголовного кодекса РСФСР.

Анализируя ситуацию, сложившуюся в области обеспечения безопасности дорожного движения в конце 80-х годов ХХ столетия, следует отметить, что в связи с массовым появлением динамичных и скоростных иномарок, в стране повторилась ситуация 70-х годов, то есть обстановка резко ухудшилась. Так, в 1989 году в РСФСР было совершено 189986 до- рожно-транспортных происшествий, что составило 59,5 % от числа ДТП в Союзе ССР. При этом погибло 32739 (55,8 %) и получили ранения 207628 человек2. В течение 1987-1990 гг. уровень дорожно-транспортных происшествий возрос более чем на треть. Становилась очевидной необходимость принятия государством комплексных мер для стабилизации обстановки с аварийностью. Одним из первых крупных управленческих решений в этой сфере стал приказ МВД РСФСР от 10 апреля 1991 года № 49.

По своему содержанию это был документ, который определил основные направления в формировании государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. В приказе нашли отражение мероприятия по разработке российской программы сокращения числа ДТП, проектов Закона РСФСР «О безопасности дорожного движения» и Положения о республиканской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, были поставлены задачи по ускорению развертывания сети контрольных постов милиции (КПМ) и компьютеризации Государственной автомобильной инспекции. В соответствии с требованиями приказа, на местах приостанавливалось расформирование строевых подразделений до- рожно-патрульной службы (ДПС). Оценивая законодательство органов,

1См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : принят на девятой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 года // Новое законодательство Российской Федерации об административной ответственности (Сборник нормативных актов) : учебное пособие / сост. Ю.Н. Старилов. Часть 1. Воронеж, 1994.

2Состояние административной практики Госавтоинспекции в РСФСР : статистический сборник за 1989 год / под ред. С.Л. Кузьмина. М., 1990. C. 3.

10