171

обеспечивающих безопасность движения до начала 90-х годов ХХ века, следует отметить, что этот временной период характеризуется постепенной централизацией правовых усилий государства в сфере обеспечения правопорядка на дорогах России. Накапливались необходимые знания и методы, позволяющие наиболее эффективно регулировать автомобильное движение. Был создан специальный государственный орган, основной задачей которого являлась обеспечение безопасности автомобильного движения.

Характерной чертой нормативно-правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в это время являлось чередование усиления карательных санкций в отношении виновных в транспортных авариях субъектов с либерализацией отношения власти к соответствующим нарушениям законодательства.

С момента создания Государственной автомобильной инспекции и возложением на нее огромного круга полномочий в стране начала формироваться единая транспортная политика снижения аварийности на автомобильном транспорте. При этом законотворческая и правоприменительная деятельность органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности дорожного движения отставала от экономического прогресса и связанной с ним автомобилизацией страны. Следствием этого явилось увеличение количества транспортных аварий, автодорожных правонарушений.

Законодательные упущения порождали факты неправильной классификации дорожных преступлений, которые были связаны с отсутствием четкой формализации в законе субъективной стороны, объекта и предмета преступных автодорожных деяний.

11

2.Нормативное регулирование правовых отношений, действующих

всфере обеспечения безопасности дорожного движения РСФСР – РФ

(1992 – по н.вр.)

Стремление к получению максимальной прибыли в условиях рыночной экономики способствовало выпуску на линию неисправных транспортных средств, допуску к их управлению водителей, не прошедших надлежащего контроля, сокращению или полной ликвидации служб и специалистов по безопасности движения. Ухудшилось содержание уличнодорожной сети. Кроме того, темп роста количества автомототранспортных средств в России составлял 1,1 миллиона единиц в год, что на две трети больше, чем в период 1988-1990 гг.

8 апреля 1992 года Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 228 «О некоторых вопросах, связанных с эксплуатацией автомототранспорта в Российской Федерации»1. Ценность данного нормативного акта заключалась в том, что реализация его положений позволила Госавтоинспекции решить острую проблему обеспечения государственными знаками транспортных средств, начать производство бланков водительских и регистрационных документов нового российского образца, использовать часть денежных средств, поступающих в местные бюджеты от указанной деятельности, на развитие материально-технической базы службы. Последнее обстоятельство в немалой степени способствовало ускорению технического оснащения подразделений специальной заградительной системой по розыску автомототранспортных средств, создание которой было предусмотрено приказом МВД России от 24 апреля 1992 года № 124.

Обострение социально-политической обстановки в России, вызванное перестройкой экономической системы, упрощенное, а зачастую неверное толкование демократических преобразований, способствовали значительному росту преступности, в том числе - неправомерному завладению транспортными средствами. Это в немалой степени обусловливалось также и нарушением связей правоохранительных органов государств Содружества Независимых Государств, и Балтии, практически полным отсутствием пограничного и таможенного контроля на новых границах, массовой утратой в «горячих» точках бланков строгой отчетности, либерализацией торговли и предпринимательства. В 1992 году был зафиксирован абсолютный максимум преступных посягательств на транспортные средства: 123362 кражи и 63467 угонов.

В этих условиях 28 мая 1992 года Постановлением Правительства Российской Федерации за № 354 было утверждено положение «О Государ-

1 См.: О некоторых вопросах, связанных с эксплуатацией автомототранспорта в Российской Федерации : Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1992 года № 228 // Архив УГИБДД КО. Д. 5. Л. 39.

12

ственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации»1.

С принятием Положения о Госавтоинспекции 1992 года, как и ранее полномочия службы ГАИ охватывали всю сферу безопасности дорожного движения, но впервые был сделан акцент на контрольно-надзорной и инспекционной функциях. В Положение не вошли такие функции, прежде возлагавшиеся на союзную инспекцию, как регистрация учебных организаций по подготовке водителей автотранспортных средств, регулирование дорожного движения, контроль качества обслуживания и ремонта автотранспортных средств на станциях технического обслуживания и ремонта автотранспортных средств. Данное Положение предусматривало создание института главных государственных инспекторов, а Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации и Главное управление Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации наделялись правами юридических лиц.

12 февраля 1993 года Президент Российской Федерации подписал указ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»2. Документ определял, в частности, полномочия муниципальной милиции по обеспечению безопасности дорожного движения.

23 марта 1993 года была утверждена «Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения»3, которая регламентировала деятельность органов внутренних дел по: оформлению материалов о нарушениях ПДД; рассмотрению дел о таких правонарушениях; обеспечению производства по ним; исполнению административных взысканий. Инструкция определяла также порядок осуществления контроля над производством по делам о нарушениях Правил дорожного движения.

1 См.: Положение о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации : принято Постановлением Правительства Российской Федерации 28 мая 1992 года № 354 // Сборник нормативных актов по административной деятельности органов внутренних дел. Часть 1. М., 1994.

2 См.: О милиции общественной безопасности (местной милиции) : Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 209 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 562.

3 См.: Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения : утв. Приказом Министерства внутренних дел России 23 марта 1993 года № 130 // Сборник нормативных актов, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции. Часть 1. М., 1994.

13

12 мая 1993 года МВД Российской Федерации издало нормативный акт «Об упорядочении регистрации транспортных средств»1. Данным документом был регламентирован порядок регистрации механических транспортных средств и прицепов, подлежащих постановке на учет в Госавтоинспекцию.

23 октября 1993 года Правительством Российской Федерации постановлением были утверждены следующие ныне действующие документы - «Правила дорожного движения» и «Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения»2. В конце 1993 года МВД России были утверждены также правила проведения государственного технического осмотра автомототранспортных средств в Российской Федерации, наставление по службе организации движения и дорожной инспекции ГАИ. Традиционная функция системы обеспечения безопасности дорожного движения - пропаганда, которая имеет свою историю с начала 30-х годов ХХ столетия с момента создания первых милицейских подразделений по регулированию уличного движения, получила нормативное закрепление в инструкции, утвержденной приказом МВД России 30 ноября 1993 года за № 519. 1 января 1994 года вступила в силу новая редакция Правил прохождения государственного технического осмотра (приказ Министерства внутренних дел России от 5 ноября 1993 года № 482), согласно которой Госавтоинспекция вновь стала организовывать и проводить с 1 января по 31 июля технический осмотр всех категорий транспортных средств.

10 января 1994 года приказом МВД России было утверждено «Наставление по дорожно-патрульной службе Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации»3. Данный нормативный акт определил место Госавтоинспекции как органа, выполняющего функции контроля над соблюдением правил дорожного движения и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.

1 См.: Об упорядочении регистрации транспортных средств : Письмо Министерства внутренних дел России от 12 мая 1993 г. № 1/2143 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1994. № 1.

2См.: Правила дорожного движения Российской Федерации. Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения : приняты Постановлением Правительства Российской Федерации 23 октября 1993 года № 1090. М., 2003.

3См.: Наставление по дорожно-патрульной службе Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации : утв. приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации 10 января 1994 г. № 6 // Сборник Нормативных актов, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции. Часть 1. М.,

1994.

14

Основополагающим этапом в создании правовой основы государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения явилось принятие Федерального закона от 10 декабря 1995 года «О безопасности дорожного движения»1.

Достоинством Закона является то, что в нем были сформулированы такие основные принципы и направления обеспечения безопасности дорожного движения, как приоритет жизни и здоровья граждан-участников дорожного движения над результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за безопасность на дорогах над ответственностью граждан. Законом были рассмотрены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения. Сформулированы предметы их ведения; отражены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения; права и обязанности его участников, вопросы организации государственного учета показателей аварийности на автомобильном транспорте с целью сокращения количества дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Дальнейший анализ ситуации в системе обеспечения безопасности дорожного движения показал, что обстановка в этой, пожалуй, самой важной сфере защиты жизни и здоровья граждан продолжала оставаться сложной. В 1996 году в дорожно-транспортных происшествиях погибло 29468 и получили ранения 178378 человек. Свыше 70 % из общего количества смертельно травмированных приходилось на лиц трудоспособного возраста2. Число пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях многократно превышало число пострадавших на всех других видах транспорта. Однако справедливости ради следует отметить, что, начиная с 1992 по 1996 годы, в целом по России происходило незначительное снижение основных показателей аварийности, но высокие темпы автомобилизации создавали предпосылки дальнейшего ухудшения обстановки в системе обеспечения безопасности дорожного движения. В это время ежегодный прирост автопарка составлял около 1,3 миллиона единиц. На 1000 россиян приходилось более 100 автомобилей. При этом дорожная сеть страны не соответствовала фактической интенсивности транспортных потоков: основные магистрали были перегружены в 2-3 раза; плотность дорожной сети в крупных городах, которая по нормам должна составлять 2,2-2,4 километра на квадратный километр территории, фактически оставалась на

1См.: О безопасности дорожного движения : Закон Российской Федерации : принят Государственной Думой Российской Федерации 10 декабря 1995 года // Российская газ. 1995. 26 дек.

2Основные положения проекта Концепции дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг. // Курская правда. 1997.

18нояб. С. 4.

15

уровне 1970-1980 годов. В большинстве городов она не превышала 1,5-1,6 километра на квадратный километр территории. Техническое состояние большинства дорог также не отвечало установленным требованиям.

Неудовлетворительной оставалась и транспортная дисциплина участников дорожного движения: в 1996 году было выявлено более 50 миллионов нарушений Правил дорожного движения. Так, например с 1992 года количество водителей, привлеченных к ответственности за нарушение правил дорожного движения, возросло более чем в два раза1. При этом большинство из них были связаны с сознательным невыполнением установленных требований.

В этих условиях с 1 января 1997 года вступил в действие Уголовный Кодекс Российской Федерации2. В начале 1997 года российский законодатель усилил административные санкции в отношении участников дорожного движения, виновных в нарушении установленных правил. Соответствующий Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» был принят 5 марта 1997 года3.

Штрафы поднялись минимум в пять, максимум в десять раз. Кроме того, за систематические нарушения Правил дорожного движения водители лишались права управления транспортными средствами на 6 месяцев (ранее от 3 до 6 месяцев). Однако через три с половиной месяца 24 июня 1997 года в законодательстве об ответственности за нарушения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения произошла парадоксальная ситуация - Государственная Дума без видимых объективных причин приняла новый закон «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»4. Указанным документом законодатель не только снизил размеры штрафов за большинство нарушений Правил дорожного движения, но и исключил из Кодекса статью 118-1, предусматривавшую ответственность за систематические нарушения водителями ПДД.

Необходимо отметить также следующее. Незавершенность рыночных преобразований в стране привела к тому, что с начала реализации программы экономических реформ распалось большинство государственных транспортных предприятий. Фактически прекратила функционирование система государственного регулирования деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, ориентированная на развитие государ-

1 История ГИБДД (ГАИ) России / под общей ред. В.А. Федорова. Санкт-Петербург, 2001. С. 29.

2См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. М., 1997.

3См.: О внесении изменений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : Закон Российской Федерации : принят Государственной Думой Российской Федерации

5марта 1997 года № 67-ФЗ // Архив УГИБДД КО. Д. 6. Л. 48.

4См.: О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : Закон Российской Федерации : принят Государственной Думой Российской Федерации 24 июня 1997 года № 108-ФЗ // Архив УГИБДД КО. Д. 2. Л. 21.

16

ственного сектора на автотранспорте; упразднились многие ведомственные службы безопасности дорожного движения; пункты предрейсового медицинского осмотра водителей распались, либо их деятельность стала носить формальный характер; прекратили свое существование комиссии общественного контроля над безопасностью дорожного движения.

Указанные обстоятельства явились причиной того, что в 1997 году Главное управление Госавтоинспекции МВД России утвердило «Основные положения проекта концепции дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг.» с целью усиления государственного контроля в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, для повышения «уровня защищенности участников дорожного движения от ДТП и преступлений и их последствий при одновременном завоевании уважения и симпатий населения к службе ГАИ»1.

Перед Госавтоинспекцией были поставлены задачи: оптимизации функционирования системы ГАИ и, прежде всего, на таких направлениях, как контрольно-надзорная деятельность, дорожно-патрульная служба, деятельность, ориентированная на укрепление связи с населением. Кроме этого, планировалось повысить уровень организационно-управленческой деятельности; разработать методики и тактику действий всех категорий сотрудников Госавтоинспекции с учетом передового отечественного и зарубежного опыта; создать эффективную нормативную правовую базу деятельности ГАИ; довести ресурсное обеспечение службы специальными техническими средствами, компьютерной техникой до установленных норм; укрепить и развить деловое сотрудничество со всеми субъектами обеспечения безопасности дорожного движения, расширить взаимовыгодное международное сотрудничество; повысить уровень подготовки кадров, обеспечить высокий профессионализм и воспитание личного состава Государственной автомобильной инспекции.

15 июня 1998 года президент Российской Федерации в целях реализации единой государственной политики в области безопасности дорожного движения подписал указ: «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2. В соответствии с этим документом федеральным органам исполнительной власти предписывалось принять меры по установлению единой системы правил, стандартов и технических норм в области дорожного движения, а также разработать дополнительные мероприятия в целях усиления государственного надзора и контроля в этой области. Кроме того, Государственная автомобильная инспекция Мини-

1 Основные положения проекта Концепции дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997-2005 гг. // Курская правда. 1997. 18 нояб. С. 3.

2 См.: О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения : Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года № 711 // Архив УГИБДД КО. Д. 8. Л. 58.

17

стерства внутренних дел Российской Федерации переименовывалась в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГИБДД).

Важнейшим государственным решением в процессе дальнейшего развития единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения явилось принятие Правительством Российской Федерации Постановления от 17 ноября 2000 года № 860. Этим документом определялось один раз в два года органам исполнительной власти готовить Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Указанный доклад в 2001 году был опубликован в «STOP-газете»1. В нем давалась общая характеристика проблемы обеспечения безопасности дорожного движения, приводился анализ состояния аварийности на автомобильном транспорте, определялись приоритетные направления деятельности по сокращению потерь общества от дорожно-транспортных происшествий.

1 июля 2002 года вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях2. Глава 12 нового КоАП РФ посвящена административным правонарушениям в области дорожного движения. С введением его в действие резко обострилась проблема исполнения постановлений о наложении административных штрафов по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения РФ. Старый административный кодекс предусматривал такую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как изъятие водительского удостоверения на право управления транспортными средствами за любое нарушение ПДД до уплаты виновным штрафа. При этом к примеру, в Курской области в 2001 году взыскиваемость штрафов составляла около 95 %. С введением же запрета на изъятие у любой категории нарушителей Правил дорожного движения водительских удостоверений, лишь около 20 % административных штрафов, вынесенных за различные нарушения Правил дорожного движения Российской Федерации, исполняются. При таком положении дел нарушается не только основополагающий принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение, но, что самое главное, безнаказанность нарушителей влечет за собой тяжкие последствия, связанные с гибелью, ранениями людей, причинением материального ущерба.

1См.: Государственный доклад о безопасности дорожного движения // STOP - газета. 2001. № 9.

2См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : принят Государственной Думой Российской Федерации 20 декабря 2001 года. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002.

18

В целом постсоветское регулирование правовых отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения можно охарактеризовать следующими признаками:

-общим расширением прав и обязанностей Госавтоинспекции как основного государственного органа, призванного обеспечивать правопорядок в процессе движения автомобильного транспорта, с одновременной передачей технических функций другим ведомствам, задействованным в системе стабилизации безопасности дорожного движения; определением главной задачи автоинспекции – защиты законных прав и интересов участников дорожного движения;

-увеличением и конкретизацией перечня правонарушений в области автомобильного движения;

-либерализацией ответственности за нарушения Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, в том числе декриминализацией некоторых составов, как автодорожных преступлений, так и аналогичных административно наказуемых проступков. За отдельные виды нарушений Правил была установлена административная ответственность вместо уголовной;

-формализацией Законом «О безопасности дорожного движения» таких основных принципов и направлений обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации как приоритет жизни и здоровья граждан-участников дорожного движения над результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за безопасность на дорогах над ответственностью граждан;

-установлением единой системы правил, стандартов и технических норм в области автомобильного движения;

-разработкой целевых мероприятий для усиления государственного надзора и контроля над дорожным движением. Ярким примером тому может служить правительственное решение о подготовке одного раза в два года Государственного доклада о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации, в котором давалась общая характеристика проблемы обеспечения автодорожной безопасности, приводился анализ состояния аварийности, определялись приоритетные направления деятельности по сокращению потерь общества от дорожно-транспортных происшествий;

-обострением после вступления в 2002 году в силу Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации проблемы исполнения постановлений о наложении административных штрафов за нарушения правил дорожного движения, вследствие чего основополагающий принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение, образно говоря, «дал серьезную трещину».

В последние годы принят ряд актов, регулирующих деятельность по безопасности дорожного движения.

19

В соответствии с п. 9 ст. 10 Федерального Закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3–ФЗ «О полиции» на полицию возложены следующие обязанности в области обеспечения безопасности дорожного движения, которые выполняются Госавтоинспекцией в рамках ее компетенции: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; прием экзаменов и выдача удостоверения на право управления автотранспортным средством; организация и проведение государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования; регулирование дорожного движения; осуществление в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения; контроль исполнения владельцами транспортных средств установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности; в предусмотренных федеральным законом случаях предоставление указанным в нем лицам информации, относящейся к осуществлению обязательного страхования.

Уголовным кодексом Российской Федерации (гл. 27) определяются наиболее общественно опасные деяния в сфере дорожного движения, а также устанавливаются виды и размеры уголовного наказания за их совершение.

Наиболее часто сотрудники Госавтоинспекции сталкиваются с до- рожно-транспортными происшествиями, при которых действия виновных лиц квалифицируются по ст. 264 УК РФ. Указанная норма предусматривает уголовную ответственность лиц, управлявших автомобилем, трамваем либо другим механическим транспортным средством, за нарушение правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств в случаях, когда данное деяние повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, а равно гибель одного или нескольких лиц. В ст. 268 УК РФ установлена уголовная ответственность пассажиров, пешеходов и иных участников дорожного движения (кроме водителей) за нарушение правил дорожного движения, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, смерть людей.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях имеет очень важное значение, поскольку большинство правонарушений в сфере безопасности дорожного движения отнесены законодателем к административно наказуемым деяниям. В КоАП РФ определены виды наказаний, применяемых за нарушения в области дорожного движения, дан перечень соответствующих правонарушений, регламентировано производство по делам о таких правонарушениях (возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела по существу и принятие

20