121

ББК 67.401.06+67.400.31

А 31

Рецензенты: А.В. Зубач – начальник кафедры административного права МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент;

Ю.А. Страунинг – заместитель начальника кафедры криминологии МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.

А 31 Адмиралова И.А., Краюшкин А.В. Обеспечение прав и свобод

граждан в деятельности сотрудников полиции при реализации миграционного законодательства в Российской Федерации [Текст] : учебное пособие. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2018. – 36 с.

В учебном пособии проведен анализ действующего законодательства в области миграции и сложившейся практики его применения.

Учебное издание предназначено для сотрудников подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России, профессорско-преподавательского состава образовательных организаций системы МВД России, сотрудников органов внутренних дел, проходящих обучение в образовательных организациях системы МВД России по образовательным программам профессиональной подготовки.

ББК 67.401.06+67.400.31

ВИПК МВД России, 2018

2

3

ВВЕДЕНИЕ

Проблема обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции имеет первостепенное значение. Традиционно в научной литературе отмечается, что в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина важное место занимают органы внутренних дел. Это обусловлено, прежде всего, их компетенцией, а также формами и методами, условиями работы, наличием сил и средств, которыми они располагают.

Обеспечение прав и свобод граждан рассматривается как во внешней, так и во внутриорганизационной административной деятельности полиции. В этой связи к различным направлениям административной деятельности полиции предъявляются, по сути, универсальные требования. Внутриорганизационная административная деятельность, как правило, непосредственно не воспринимается гражданином, который по тому или иному вопросу обращается в полицию, но она создает все необходимые условия для того, чтобы внешний ее аспект был надлежащим образом организован и нормативно обеспечен. Соответствующее обеспечение прав

исвобод граждан в административной деятельности полиции не происходит спонтанно, этот процесс протекает в определенной последовательности. Кроме того, на него оказывается определенное воздействие в интересах обеспечения законности и правопорядка, который, как известно, объективно необходим в сфере внутренних дел.

Подразделения по вопросам миграции реализуют государственную политику, а также правовое регулирование в сфере миграции. Каждое направление деятельности подразделений по вопросам миграции самым непосредственным образом касается обеспечения прав и свобод граждан. Одним из самых содержательных направлений в работе данных подразделений полиции является разработка и реализация мер по предупреждению

ипресечению незаконной миграции, в ходе которых обеспечивается решение целого комплекса задач, связанных с применением мер административ-

ного воздействия, а также охраной и защитой прав и свобод человека

игражданина.

Вработе рассмотрены правовое регулирование административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан в Российской Федерации, правоприменительный процесс в сфере административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан, а также деятельность подразделений по вопросам миграции в обеспечении прав и свобод граждан в ходе предупреждения и пресечения незаконной миграции.

4

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным фактором, оказывающим влияние на формирование российского миграционного законодательства, в том числе и в сфере обеспечения прав и свобод граждан, является международное право. Таким образом, миграционное законодательство состоит из норм международного права и собственно федерального законодательства.

Из множества документов первой группы следует выделить имеющие наибольшее значение. К их числу следует отнести Всеобщую декларацию прав человека (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (принят Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 16 декабря 1966 г.), Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), в которых провозглашаются фундаментальные права и свободы человека и гражданина, и др. Также следует упомянуть документы, определяющие основы правового статуса отдельных категорий мигрантов – Декларация о территориальном убежище (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций1 14 декабря 1967 г.), Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 13 декабря 1985 г.), Конвенция о статусе беженцев ( Женева, 28 июля 1951 г.), Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной преступности (принят Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 15 ноября 2000 г.) и др.

Идеи Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г.) являются основой передового правового мировоззрения, понимания основных прав

исвобод как высшей ценности. В системной связи с международными пактами и другими международно-правовыми документами в сфере прав

исвобод человека и гражданина Всеобщая декларация прав человека по воле самих государств из документа рекомендательного характера стала для них нормативно обязательным.

Достаточно важное место занимают документы Содружества Независимых Государств2, среди которых Конвенция Содружества Независи-

1Далее – ООН.

2Далее – СНГ.

5

мых Государств о правах и основных свободах человека (г. Минск, 26 мая 1995 г.), Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (г. Москва, 6 марта 1998 г.), Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (г. Москва, 24 сентября 1993 г.) и др., а также двусторонние и многосторонние соглашения и договоры, регулирующие миграционные процессы.

Хотя ряд договоренностей не демонстрирует существенной эффективности, укреплению взаимодействия способствуют геополитические, исторические, национальные факторы, культурные контакты, семейные связи

ит. п. В рамках СНГ создана солидная договорно-правовая база, действует ряд фундаментальных многосторонних соглашений, в том числе в сфере прав человека. Наряду с теми из них, которые имеют универсальный характер (Устав СНГ (г. Минск, 22 января 1993 г.), Конвенция СНГ о правах

иосновных свободах человека (г. Минск, 26 мая 1995 г.), заключено значительное число договоров, касающихся отдельных аспектов прав и свобод.

Вторая группа, а именно федеральное законодательство, содержит большое количество нормативных правовых актов. Российская полиция сегодня функционирует в достаточно сложных обстоятельствах, сопровождающихся глубокими социальными противоречиями и проблемами. Все это, безусловно, отражается на работе полиции, а также и на деятельности других органов государственной власти и управления. Однако, несмотря на вышеупомянутые проблемы, которые имеют место в российском обществе, полиция обязана осуществлять свои задачи и функции строго на основе Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве. Только соблюдение этого основополагающего принципа может придать функционированию полиции необходимую стабильность, а также исключить в ее работе политическую целесообразность и конъюнктуру. Главное в работе полиции – обеспечение прав и свобод граждан, а также формирование предоставленными ей средствами необходимого уровня законности и правопорядка в стране. Реформа органов внутренних дел открыла полиции все необходимые возможности и перспективы в этих направлениях. Говорить об этом представляется возможным потому, что была весьма существенно усовершенствована нормативная правовая база полиции, улучшены основы материального и социального обеспечения сотрудников полиции и др.

Исходя из вышеизложенного, представляется необходимым проанализировать основополагающие нормативные правовые акты, которые регламентируют деятельность полиции в рассматриваемой сфере. Рассматривая правовые основы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, необходимо учитывать положения Конституции Российской Федерации. Такой подход, прежде всего, вытека-

6

ет из содержания Конституции Российской Федерации, положения которой обладают высшей юридической силой. Она определяет основы правового статуса личности, который носит безусловный характер, в том числе

ив полицейской деятельности. Кроме того, Конституция Российской Федерации закрепляет основы государственного устройства, а также ряд иных государственно-образующих положений, имеющих самое непосредственное отношение к организации деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан.

Всвязи с этим обратимся к некоторым положениям Конституции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Она определяет, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). В Российской Федерации признаются

игарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17). Права

исвободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, а также деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Также в Конституции Российской Федерации определяется, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

Эти и ряд других положений Конституции Российской Федерации, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, пронизывают содержание административной деятельности полиции. Данные нормы являются руководящими и непосредственно действующими для всех без исключения сотрудников полиции. Кроме того, некоторые положения Конституции

Российской Федерации находят свое непосредственное закрепление в Федеральном законе от 7 феврале 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1. Необходимо подчеркнуть, что это не просто механический перенос соответствующих положений, такой подход подчеркивает логическую взаимосвязь Конституции Российской Федерации с полицейским законодательством. Помимо этого, это говорит о необходимости непосредственной реализации осново-

1 Далее – Закон «О полиции».

7

полагающих положений Конституции Российской Федерации в деле обеспечения правового статуса личности в полицейской деятельности, в каких бы формах она ни реализовывалась.

Разбирая российское законодательство, которое регламентирует административную деятельность полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, следует отметить, что оно весьма обширно. Первое, на что можно указать, это, конечно же, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» – основополагающий акт, который регламентирует прямо или косвенно все направления деятельности российской полиции.

В Законе «О полиции» прослеживаются современные тенденции правового регулирования полицейской деятельности, которые имеют место в ряде зарубежных государств, особенно тех, в которых функционирует эффективная полиция. Следует отметить, что Закон «О полиции» также учел современный уровень развития законодательной техники и действующее законодательство, в связи с чем он был с успехом вмонтирован в функционирующую систему российского законодательства и права, а также практику правоохранительной работы.

Естественно, Закон «О полиции» не может детально урегулировать все аспекты полицейской деятельности, в этой связи в контексте его развития был принят ряд законов: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации

ивнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации

ивнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данные федеральные законы в соответствующих направлениях дополнили Закон «О полиции», а также сформировали целостную картину полицейского законодательства. Обозначим, что приведенные выше федеральные законы прямо не касаются деятельности, связанной с обеспечением прав и свобод граждан, поскольку обращены непосредственно к сотрудникам полиции.

Существенное место в механизме регулирования деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан занимают акты Президента Российской Федерации и, в частности, его указы. МВД России подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации, который назначает и освобождает от должности Министра внутренних дел Российской Федерации, а также иных должностных лиц системы, которые занимают генеральские должности. Как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод граждан, своими актами Президент Российской Федерации может определять основные направления в деятельности МВД России, а также задавать определенные приоритеты в деле обеспечения прав и сво-

8

бод граждан. Отметим, что Президент Российской Федерации, для того чтобы иметь более полную и объективную картину по проблеме обеспечения прав человека, образовал Совет по развитию гражданского общества и правам человека. На нем могут обсуждаться самые разнообразные проблемы по обозначенной проблематике, в том числе и вопросы, касающиеся обеспечения прав человека в деятельности полиции, а по результатам такого обсуждения принимаются соответствующие решения, которые могут прямо касаться деятельности полиции.

Акты Президента Российской Федерации имеют существенное значение для деятельности полиции. Для подтверждения этого тезиса их можно подразделить на указы, определяющие статус субъектов полицейской деятельности (Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»), Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» и др.). Президент Российской Федерации также подписывает указы, которые носят персональный характер, а также указы, определяющие перспективы развития органов внутренних дел (Указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.).

Первостепенное внимание в сфере управления внутренними делами отводится указам Президента Российской Федерации, которые определяют порядок работы с кадрами полиции (Указ Президента Российской Федерации от 14 января 2013 г. № 21 «О подготовке кадров для органов внутренних дел Российской Федерации по договорам на обучение» (вместе с «Положением о заключении договора на обучение между Министерством внутренних дел Российской Федерации (его территориальным органом на окружном, межрегиональном или региональном уровне) и гражданином Российской Федерации, предусматривающего обязательство последующего прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» и др.), а также указам, которые направлены на обеспечение законности, дисциплины и противодействие коррупции в деятельности полиции (Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» и др.). Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что акты главы государства занимают существенное место в механизме административноправового регулирования деятельности российской полиции. Вместе с тем было бы вполне оправдано для привлечения внимания к рассматриваемой проблеме, а также концентрации усилий полиции в сфере обеспечения

9

прав и свобод человека и гражданина Президенту Российской Федерации принять указ «Об усилении мер по обеспечению прав и свобод граждан в деятельности полиции». С учетом злободневности данной проблемы это могло бы придать деятельности полиции определенный импульс, касающийся обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Кроме этого, такой подход мог бы способствовать пропаганде и развитию гуманистических идей, минимизации, а где-то вообще искоренению негативных фактов, касающихся нарушения прав человека в деятельности полиции.

Помимо Президента Российской Федерации, свой вклад в дело правового регулирования деятельности полиции вносит Правительство Российской Федерации. Оно возглавляет систему исполнительной власти, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по самому широкому спектру вопросов управления и, в частности, касается проблем социальной защиты сотрудников полиции. Таким образом, Правительство Российской Федерации своими актами определяет важные вопросы социальной политики в реализуемой сфере внутренних дел. В частности, оно регулирует порядок предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам органов внутренних дел. Как уже отмечалось, социальное обеспечение сотрудников полиции самым непосредственным образом влияет на качество их работы, в частности, на качество работы в сфере обеспечения прав

исвобод граждан.

Вразвитие вышеперечисленных актов принимаются нормативные правовые документы, которые исходят от федеральных органов исполнительной власти. Применительно к нашему случаю большинство таких актов исходит от МВД России. Вполне понятно, что МВД России, основываясь на действующем законодательстве, само принимает нормативные правовые акты по предмету своей работы. К числу таких документов относят-

ся приказы, положения, инструкции, наставления, регламенты и др. В большинстве случаев акты различной формы в системе МВД России утверждаются приказом Министра внутренних дел Российской Федерации. Иногда возникает необходимость принятия совместных нормативных правовых актов. Это касается вопросов, для решения которых необходимы усилия целого ряда ведомств (например, приказ Минюста России № 190, МВД России № 912 от 4 октября 2012 г. «Об утверждении регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений», приказ МВД России № 879, Минздравсоцразвития России № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административ-

10