121

чивается правопорядок, а также осуществляется соблюдение прав и свобод граждан. В научной литературе проблема правоприменительных актов в деятельности органов внутренних дел поднималась достаточно часто. Иногда эти акты назвались индивидуальными правовыми актами1, в ряде случаев они рассматривались в совокупности с иными элементами механизма адми- нистративно-правового регулирования охраны общественного порядка2. Следует заметить, что значительное количество правоприменительных актов выносится в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях, в частности, эти акты касаются процессуального порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они могут фиксировать доказательства, а также совершение тех или иных процессуальных действий в производстве по делу об административном правонарушении и т. п. Необходимо отметить, что одним из важнейших процессуальных правоприменительных актов, составляемых в ходе производства по делу об административном правонарушении, является соответствующий протокол. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях3 от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ к его форме и содержанию предъявляет определенные требования (ст. 28.2). Важное требование – при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. К сожалению, это требование выполняется далеко не всегда. В результате этого значительное число граждан, привлекаемых к административной ответственности, просто не знают своих процессуальных прав, которые определены ст. 25.1 КоАП РФ. В этом случае производство по делу об административном правонарушении превращается в формальность, ни о каких правах, а тем более об их защите говорить не приходится. Важные вопросы обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в органах полиции, так и остаются неразрешенными. В связи с этим необходимо согласиться с В.И. Мельниковой, которая отмечает, что «… в целом проблема прав и обязанностей органов исполнительной власти и корреспондирующих им прав и обязанностей иных участников производство по делу об административном правонарушении представляется центральной при рассмотрении вопросов производства по делу об административном правонарушении. Задача объективного и полного рассмотрения соответствующего дела подразумевает не столько

1Гвоздева А.Н. Индивидуальные административно-правовые акты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.

2Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере общественного порядка. – М., 1981.

3Далее – КоАП РФ.

21

предоставление определенных прав субъектам административной юрисдикции, сколько накладывает на него определенные обязанности»1.

Необходимо заметить, что процессуальные права, они же, по сути, обязанности сотрудника полиции, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, должны быть всецело направлены на обеспечение прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, а также их представителей. Только такой подход и соответствующая мотивация могут изменить положение дел в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан, в отношении которых применяются меры административного принуждения в целом и меры административной ответственности в частности.

Как показывает практика, в протоколах об административных правонарушениях зачастую отсутствует подробное описание места, времени, способа совершения административного правонарушения, не указываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, а также иные важные обстоятельства, необходимые для объективного принятия решения. Из этого следует, что необходимо кардинально пересмотреть подход к подготовке процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение и процессуальное оформление которых находится в компетенции полиции. Для этого было бы правильно пересмотреть параметры статистической отчетности, а также перестать ставить во главу угла пресловутый количественный показатель, отражающий эффективность административной деятельности полиции. Погоня за цифровыми показателями в производстве по делам об административных правонарушениях не только не способствует защите прав граждан, которые привлекаются к административной ответственности, она напрямую способствует фальсификации статической отчетности, чего нельзя ни в коем случае допускать.

В заключение отметим, что помимо юрисдикционных правоприменительных актов, весьма необходимы акты контрольно-надзорного, разрешительного, а также правопредоставительного характера. Эти акты по-своему осуществляют движение правоприменительного процесса в механизме обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции. Рассматривая характеристику обозначенных актов, необходимо отметить, что одно из существенных требований, которое качественно может отразиться на правоприменительной деятельности полиции, осуществляемой в рассматриваемой сфере, является своевременность принятия таких актов, а также творческий подход при их реализации. Именно от этого в конечном итоге может зависеть эффективность обеспечения прав и свобод граждан, которые вовлечены в сферу административной деятельности полиции.

1 Мельникова В.И. Актуальные проблемы реализации прав граждан при рассмотрении органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях // Журнал российского права. – 2005. – № 10. – С. 128.

22

3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ МИГРАЦИИ

ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

Миграция людей – необходимая часть человеческой жизни. Миграции играют прогрессивную роль, поддерживая единство страны, обеспечивая закрепление малонаселенных окраин, снабжая районы освоения рабочей силой, обеспечивая получение образования и работы отсталыми народностями, регулируя процессы развития в социуме, позволяя людям найти свое место в жизни. Современная миграция влияет на все стороны развития общества: экономику и политику, демографию и национальные отношения, идеологию и религию, преступность и правопорядок.

Вместе с тем мигранты-пришельцы всегда вызывают неоднозначные отношения к себе коренного постоянно проживающего населения. Прибывая в избранные ими места временного или постоянного жительства, они объединяются на национальной или этнической основе, противопоставляют себя коренному местному населению, чем создают социальную напряженность, формируя негативные стереотипы. При этом зачастую совершают дерзкие преступления, создают преступные сообщества, расширяя противоправную деятельность, становясь потенциальными правонарушителями для местного населения.

Рассматривая административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации как совокупность норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе организации и исполнительнораспорядительной деятельности государственного управления, касающегося въезда, проживания, регистрации иностранцев, их выезда либо депортации за пределы Российской Федерации, следует отметить, что в качестве административных правонарушений в области защиты прав и свобод граждан, способствующих незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства и нарушению ими режима пребывания на территории Российской Федерации, выделяют:

нарушение иностранным лицом правил привлечения и использования иностранной рабочей силы;

незаконный провоз лиц через государственную границу Российской Федерации;

нарушение режима пересечения государственной границы Российской Федерации, совершенное иностранными гражданами и лицами без гражданства;

нарушение иностранным гражданином режима пребывания в Российской Федерации, выразившееся в несоблюдение установленного порядка регистрации, передвижения или порядка выбора места житель-

23

ства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания (влечет наложение административного штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации)1.

Основными факторами, определяющими высокую миграционную привлекательность Российской Федерации, являются:

выгодное географическое положение Российской Федерации, граничащей с государствами Европы, Азии и имеющей общую государственную границу протяженностью около 60 тыс. км;

умеренный пропускной пограничный режим, благоприятствующий развитию взаимовыгодных экономических, культурных и иных связей с сопредельными странами;

исторически сложившиеся этнокультурные традиции населения в регионах Российской Федерации, граничащих с рядом зарубежных стран; действующий безвизовый упрощенный порядок въезда на территорию Российской Федерации для граждан и лиц без гражданства из большин-

ства государств – участников СНГ и некоторых других зарубежных стран;

высокий уровень безработицы, низкий уровень оплаты труда, экономическая и политическая нестабильность в ряде стран СНГ;

большая потребность в рабочей силе в ряде отраслей экономики. По данным органов пограничного контроля, ежегодно Российскую

Федерацию посещает более 20 млн иностранных граждан и лиц без гражданства, большинство из которых составляют граждане государств – участников СНГ.

Сложившаяся на территории Российской Федерации в настоящее время миграционная ситуация требует выработки четкой национальной миграционной стратегии, определения направления и формы ее реализации. В политической сфере незаконная (нелегальная) миграция выступает непосредственной угрозой безопасности страны; в экономической – способствует расширению масштабов теневой экономики, развивающейся вне налогового законодательства, обострению ситуации на рынках труда и вытеснению с него российских фирм и работников; в социальной – приводит к усилению социальной напряженности и ксенофобии; в этнической – отрицательно влияет на демографический баланс коренного населения и провоцирует межэтническую напряженность, ухудшая криминальную обстановку.

В криминальной сфере незаконная (нелегальная) миграция повышает криминогенность на территории проживания мигрантов. Среди трех составляющих незаконной миграции – незаконный (нелегальный) въезд, незаконное пребывание и нелегальная трудовая деятельность – последняя наиболее характерна для Российской Федерации, так как осуществляется с нарушением действующего административного и трудового законодательства.

1 Лукашов Ю.А. Все об административных правонарушениях. – М., 2003. – С. 235.

24

Нелегальные трудовые мигранты не поддаются государственному учету, исключены из системы официального трудоустройства, налогообложения и, что важно, социальной защиты государства, а значит, часто находят средства к жизни в теневом секторе экономики или путем совершения правонарушений. Они деформируют национальный рынок труда, расширяют «ниши» теневой занятости, представляя тем самым реальную угрозу экономической безопасности страны. По данным экспертных оценок, прямые убытки, наносимые нелегальными мигрантами, составляют порядка 200 млрд руб. в год.

Фактически государству в борьбе с нелегальной миграцией противостоят не сами мигранты, а криминальные, организованные транснациональные группировки, которые действуют на территории Российской Федерации. Они хорошо оснащены технически, что позволяет им качественно изготавливать поддельные паспорта, печати, документы, приглашения, визы. Также они отличаются гибкостью, которая позволяет им реагировать на изменение обстановки в пунктах пропуска через границу и вносить коррективы в работу всех взаимодействующих звеньев. Кроме того, каналы нелегальной переправки мигрантов часто совпадают с каналами наркотрафика и нелегальной торговли оружием.

Определение масштабов незаконной миграции в силу ее скрытости является достаточно сложной задачей. По данным экспертных исследований под эгидой Международной организации по миграции (MOM), масштаб незаконной миграции на территории Российской Федерации колеблется в пределах 10-15 млн человек.

Мощным конфликтогенным фактором выступает высокий криминальный потенциал многих мигрантских сообществ. Возросло число иностранцев, представителей титульного населения из бывших республик СНГ, въезжающих в Российскую Федерацию с нарушением установленных правил. Для незаконного перемещения через границу товаров и грузов преступные группировки используют такие различные ухищрения, как ложный экспорт, сокрытие истинных объемов перемещаемых грузов, двойная бухгалтерия на сопроводительные документы, провоз контрабанды вне пунктов пропуска. Для защиты своих интересов привлекаются коррумпированные представители органов государственной власти.

Инициирование миграционных процессов соседними с Российской Федерацией государствами приводит к увеличению в ее приграничных районах этнических диаспор. Во многих случаях мигранты, прибывшие в качестве туристов по приглашениям и по другим вполне законным основаниям, в последующем переходят на нелегальное положение, оседая на территории Российской Федерацией.

Можно констатировать, что к настоящему времени сформировалась определенная практика проникновения и расселения мигрантов, а также

25

их интеграция в экономику Российской Федерацией. Это привело, с одной стороны, к формированию новых элементов этнокультурной структуры, а с другой – стало причиной возникновения совершенно новых для Российской Федерацией проблем, в том числе проблем этнокультурной безопасности. Нарушение этнокультурного воспроизводства чревато проявлением таких негативных явлений, как психологическая дезориентация, распространение девиантных форм поведения, что, в свою очередь, угрожает культурной идентичности. Поэтому не случайно этнокультурная идентичность взята под защиту не только национального, но и международного права. В частности, этнокультурное разнообразие положено в основу развития человечества.

В соответствии с существующей правовой базой Российской Федерацией государству вменяется в обязанность охранительная деятельность по отношению к культурам всех населяющих ее народов и меньшинств в рамках национально-культурных автономий. Главный вопрос заключается в том, как организовано такое сосуществование этнических групп на одной территории, чтобы культурный обмен не угрожал национальной безопасности и не порождал такого болезненного социально-правового явления, как нелегальная миграция.

Вэтой связи главной целью, стоящей перед государством в современных условиях, является получение максимального позитивного эффекта от миграции – экономического и социального.

Вкачестве основных путей достижения этой цели рассматриваются,

содной стороны, создание условий максимального благоприятствования иммиграции и натурализации тех категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, чье пребывание в Российской Федерацией отвечает ее интересам, с другой – формирование действенной системы противодействия незаконной миграции.

Вместе с тем, говоря об определенном упрощении администрирования миграционных процедур, нельзя забывать и о необходимости выстраивания четкой модели противодействия нелегальной миграции. В последние годы этому направлению деятельности уделяется особое внимание. Ежегодно за нарушения российского миграционного законодательства к административной ответственности привлекается более 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако один из инструментов противодействия нелегальной миграции – институт депортации иностранных граждан и лиц без гражданства – сегодня применяется недостаточно эффективно.

Изучение практики выявления и раскрытия преступлений в сфере миграции показало, что большинство из них выявляется сотрудниками полиции общественной безопасности, управлений и отделов по вопросам ми-

грации органов внутренних дел. Вклад оперативных подразделений в борьбу с данным видом преступной деятельности незначителен.

26

Сотрудники оперативных подразделений используют полномочия на проведение комплекса оперативно-розыскных мероприятий по документированию преступной деятельности групп, специализирующихся на организации незаконной миграции, в основном только в случаях, когда организация незаконной миграции рассматривается как дополнительный способ совершения тяжких или особо тяжких преступлений.

Условиями, способствующими совершению преступлений, предусмотренных ст. 322-1 Уголовного кодекса Российской Федерации, являются:

практическое отсутствие учета иностранцев, проживающих на территории работодателей и, как следствие, эта категория иностранцев полностью выпадает из поля зрения правоохранительных органов;

недостаточно объективная и полная информированность оперативных подразделений о структуре и деятельности организованных преступных групп, связанных с подготовкой и совершением преступлений иностранцами;

недостаточно изучен механизм деятельности организованных преступных групп, занимающихся организацией незаконной миграции;

научно-методическая неразработанность данной проблемы и отсутствие практических рекомендаций ее решения;

неудовлетворительная организация пропускного режима в местах компактного проживания иностранных граждан (общежития и др.);

просчеты в организации информационно-пропагандистской работы с иностранными гражданами, прибывающими в Российскую Федерацию.

Наиболее слабым звеном в поиске фактов, свидетельствующих об организации незаконной миграции, является процесс сбора и фиксации информации, касающейся нелегального проживания иностранцев. В процессе работы, в частности, необходимо устанавливать обстоятельства:

организации прибытия и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации (способ пересечения границы, маршрут проезда, финансирование, оказание помощи в приобретении проездных документов, предоставление места жительства и работы, заключение трудовых договоров (контрактов), выплата зарплаты, подъемных средств и др.);

в чем конкретно выражается незаконность въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина или его незаконное пребывание в стране (место и время пересечения границы, период нахождения на территории Российской Федерации, причины отсутствия необходимых документов и др.);

незаконного транзитного проезда иностранного гражданина (откуда, в какое государство направляется, время въезда на территорию Российской Федерации, причины отсутствия документов, необходимых для транзитного проезда, и др.).

27

Основными источниками информации об организации незаконной миграции являются:

рекламные объявления (журналы, газеты, Интернет и т. п.); объявления об оказании услуг по трудоустройству, временной

регистрации, прописке;

базы данных фирм, занимающихся туризмом и трудоустройством за границей;

служащие рекламных агентств, агентств по сдаче жилья внаем, сотрудники паспортно-визовых подразделений;

материалы плановых проверок строительных и других объектов, предприятий и организаций.

При этом описанный круг источников информации не является исчерпывающим.

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» были упразднены Федеральная миграционная служба и Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Функции и полномочия упраздненных служб переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Министром внутренних дел Российской Федерации генералом полиции Российской Федерации В.А. Колокольцевым от 8 апреля 2016 г. № 1/3061 утвержден план по реализации Указов Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» и от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации».

К настоящему времени завершены основные мероприятия по созданию организационных основ реализации государственной миграционной политики органами внутренних дел Российской Федерации. В частности, внесены изменения в приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», приказом МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 утверждено Положение о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, приказом МВД России от 27 апреля 2016 г. № 214 утверждено Типовое положение о подразделении по вопросам миграции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

Следует подчеркнуть, что в качестве основной тенденции выделялась направленность к формированию кадрового ядра подразделений по вопро-

28

сам миграции из числа сотрудников миграционной службы, имеющих не только опыт применения законодательства в сфере миграции, но и организации работы по оказанию соответствующих государственных услуг.

Во вновь созданные подразделения по вопросам миграции 97% сотрудников назначены из числа бывших служащих ФМС России. Таким образом, были приняты исчерпывающие меры по сохранению кадрового потенциала упраздненной ФМС России во вновь созданных подразделениях по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном уровне, что, в свою очередь, при условии грамотно выстроенной кадровой политики и системы мотивации, будет в дальнейшем способствовать повышению эффективности деятельности указанных подразделений, в том числе и в обеспечении прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в сфере миграции широка, а реализуемые ею полномочия весьма разнообразны. Прежде всего, полиция имеет право применять в рассматриваемой сфере весь спектр мер административного принуждения, предусмотренных законом. Это и административно-предупредительные меры, и меры административного пресечения, и процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Рассмотреть все их, даже в самом общем виде, в рамках учебного пособия не представляется возможным. Таким образом, исходя из темы учебного пособия, целесообразно рассмотреть компетенции полиции в разработке и реализации во взаимодействии с иными структурными подразделениями, территориальными органами МВД России, иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.

Противодействие незаконной миграции – одна из задач миграционной политики Российской Федерации, определенных в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации.

По данным государственной информационной системы миграционного учета, ежегодно в Российскую Федерацию въезжает примерно 12-14 млн иностранных граждан. Около 80% из них в течение уже нескольких лет составляют граждане стан государств – участников СНГ. Граждане большинства государств-участников СНГ имеют возможность въезжать в Российскую Федерацию без виз (за исключением граждан Туркменистана) при наличии лишь действительных для пересечения границы документов. В связи с этим порядок въезда в Российскую Федерацию нарушается достаточно редко. Наиболее часто совершаемыми правонарушениями в сфере миграции являются превышение установленных сроков пребывания на территории и нарушение порядка осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации.

29

Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что и в Российской Федерации есть заинтересованные стороны, которые препятствуют приобретению мигрантами законного правового статуса. Прежде всего, это работодатели, которые заинтересованы в использовании более дешевого нелегального труда иностранцев, а также различного рода посредники, многие из которых сами являются выходцами из стран происхождения трудовых мигрантов и в силу этнической общности и владения языком пользуются их доверием. Такие «соотечественники», пользуясь тем, что вновь прибывшие трудовые мигранты не владеют русским языком, не знакомы с российским законодательством и полностью доверяют им, фактически выступают организаторами незаконной миграции.

Характер совершаемых правонарушений определил направления совершенствования законодательства в сфере борьбы с незаконной миграцией – сокращение количества незаконно находящихся иностранных граждан, обеспечение законности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, усиление ответственности для организаторов незаконной миграции и работодателей, использующих труд незаконный мигрантов. В этих целях были не только внесены изменения в КоАП РФ, но и изменены положения Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 321-ФЗ «О внесении изменения в ст. 26 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» была введена норма, в соответствии с которой въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть закрыт, в случае если они в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации до истечения 30 суток со дня окончания срока временного пребывания, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию Российской Федерации по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или со смертью близкого родственника, проживающего в Российской Федерации, либо вследствие непреодолимой силы (чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств) или иных явлений стихийного характера, – в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации.

Затем был уточнен срок пребывания иностранных граждан, пребывающих в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 390-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона

30