ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

указывает акт о применении дисциплинарного взыскания, хотя не упоминает о возможности издания акта о прекращении дисциплинарного производства, однако такие обстоятельства могут возникнуть. Федеральный закон РФ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» в качестве данного документа указывает приказ.

Служащий обязательно должен быть ознакомлен с данным документом. В ином случае неознакомление с актом о применении дисциплинарного взыскания (приказом) будет представлять процессуальное нарушение.

В действующем законодательстве с различной степенью полноты оказались урегулированными первые три стадии и практически по усмотрению руководителей (начальников) реализуется четвертая – исполнительная стадия. Исключением является нормативное регулирование этой проблемы в сфере военной службы.

Стадия исполнения решения о дисциплинарном взыскании будет зависеть от вида дисциплинарного взыскания, которое будет наложено. Исполнение решения о замечании, выговоре, строгом выговоре, предупреждении о неполном служебном соответствии будет связано с публичным их объявлением, понижение в должности – с переводом на вакантную нижестоящую должность, увольнение – с расторжением контракта.

Лицо считается привлеченным к дисциплинарной ответственности в течение года, если дисциплинарное взыскание не снято досрочно.

По мнению Р. А. Брунера, необходимо досрочное снятие с государственного служащего дисциплинарного взыскания выделить в самостоятельную факультативную стадию дисциплинарного производства1. Обосновывая данную позицию, Р. А. Брунер отмечает, что досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания в соответствии с Федеральным законом РФ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» является мерой поощрения. Следует согласиться, что действительно законодательство не определяет минимальные сроки, по истечении которых возможно досрочное снятие дисциплинарного взыскания определенного вида, а также процессуальный порядок применения этой меры. Решение принимается на усмотрение руководителя органа внутренних дел, на практике дисциплинарное взыскание в виде замечания, выговора снимается через 1 месяц, строгого выговора – через 3 месяца, предупреждение о неполном служебном соответствии – через 6 месяцев. Думается, выделение в отдельную стадию дисциплинарного производства досрочном снятии дисциплинарного взыскания нецелесообразно.

1 Брунер Р. А., Климкина Е. В. Досрочное снятие ранее наложенного на государственного служащего дисциплинарного взыскания: проблемы применения // Современное право. – 2016. – № 7. – С. 53–57.

71

Последняя стадия дисциплинарного производства – обжалование решения о привлечении к дисциплинарной ответственности – является факультативной. Однако в практической деятельности органов внутренних дел довольно часто выносятся незаконные решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, и в этом случае в рамках данной стадии реализуется принцип защиты прав сотрудников органов внутренних дел от незаконных действий и решений уполномоченных руководителей.

Как отмечает начальник Договорно-правового департамента МВД России А. Авдейко, актуальными для судебно-исковой работы остаются иски о восстановлении на службе и об оспаривании решений о привлечении к дисциплинарной ответственности. Отмечается наличие проблемы, связанной с тем, что решения о признании увольнения или наложения дисциплинарного взыскания незаконными подрывают авторитет руководителя, отрицательно влияют на морально-психологический климат в коллективе1.

В качестве основных причин удовлетворения судами исковых требований о восстановлении на службе, отмене дисциплинарного взыскания он отмечает следующие: некачественную работу кадровых и правовых подразделений, которая должна быть направлена на предупреждение исковых требований к МВД России и защиту его интересов при рассмотрении таких дел в судах; отсутствие взаимодействия между подразделениями (финансовые, кадровые и другие); несоблюдение установленных процессуальных норм привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе и при применении увольнения.

Следует согласиться с В. В. Касюлиным, который обозначает данную стадию как пересмотр решения о дисциплинарном взыскании, что обусловлено тем, что реализация данной стадии дисциплинарного производства возможна как путем подачи жалобы сотрудником органа внутренних дел как в административном, так и в судебном порядке, что закреплено ч. 3 ст. 72 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», так и в случае проверки законности и обоснованности вынесения решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, осуществляемой в рамках контрольнонадзорной деятельности соответствующих субъектов государственной власти2.

Законодательством предусмотрено право на обжалование незаконных решений руководителей о привлечении к дисциплинарной ответственности вышестоящему по подчиненности руководителю, в суд или

1Авдейко А. Обеспечение защиты интересов территориального органа МВД России в судах и правовая защита его сотрудников // Профессионал. – 2016. – № 5.

2 Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел : дисс…к.ю.н.. – М., 2003. – С. 83.

72

комиссию по служебным спорам. При этом отсутствие проведения служебного разбирательства в процессе дисциплинарного производства не лишает лицо права на судебную защиту, так как обязанность по доказыванию законности решения о привлечении военнослужащего (иного служащего) к дисциплинарной ответственности лежит на должностном лице, которое приняло это решение1.

Данная стадия также подробно не регламентирована дисциплинарным законодательством. На наш взгляд, необходимо четко регламентировать порядок рассмотрения жалобы, решения, которые по ней могут быть вынесены, и порядок их исполнения.

Наиболее часто обжалуемыми основаниями увольнения являются три: а) в связи с грубым нарушением служебной дисциплины; б) в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел; в) в связи с утратой доверия.

Вопросы, связанные с обжалованием приказов об увольнении по указанным основаниям, являлись неоднократно предметом обжалования в Верховном Суде РФ (Например, определение от 7 августа 2017 г. № 21 КГ17-4 по иску И. Х. Тлакадугова к Министерству внутренних дел по Кабардино-Балкарской Республике о признании незаконными приказа об увольнении, заключения по результатам служебной проверки и записи в трудовой книжке о восстановлении на службе в органах внутренних дел, определение от 31 октября 2015 г. № 16-КГ16-37 по иску В. В. Кувшинова к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области о признании незаконным и отмене приказа об увольнении, восстановлении на службе, компенсации морального вреда). При этом судебные органы всесторонне оценивают все обстоятельства, послужившие основанием принятия решения о дисциплинарной ответственности и последующем увольнении, и принимают решение об удовлетворении жалоб в связи допущенными процессуальными нарушениями в отношении сотрудников органов внутренних дел при осуществлении дисциплинарного производства.

Одновременно вопросы соответствия Конституции РФ норм, регламентирующих вопросы увольнения из органов внутренних дел по основаниям, связанным с привлечением к дисциплинарной ответственности, неоднократно были предметом рассмотрения и в Конституционном суде. Так, гражданин Р. М. Бордиенко оспаривал конституционность пункта 7 части 2 статьи 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ

1 Юрасова М. И. Производство по делам об оспаривании решений, действий командира, привлекающего военнослужащего к дисциплинарной ответственности без проведения письменного разбирательства (к вопросу о судопроизводстве по делам, возникающим из дисциплинарных проступков военнослужащих) // Право в Вооруженных Силах.

– 2013. – № 2. – С. 59 – 62.

73

«О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой контракт о службе в органах внутренних дел может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с неоднократным нарушением служебной дисциплины при наличии у сотрудника дисциплинарного взыскания, наложенного в письменной форме приказом руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, считая, что в силу неопределенности содержания эта основание влечет произвольное его применение при увольнении сотрудников со службы в органах внутренних дел1.

Гражданин А. А. Ковалев обжаловал конституционность ряда норм Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: положений, согласно которым о наложении на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания издается приказ руководителя органа внутренних дел; дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора может объявляться публично в устной форме; в случае временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке приказ о наложении на него дисциплинарного взыскания издается после его выздоровления, выхода из отпуска или возвращения из командировки; сотрудник считается привлеченным к дисциплинарной ответственности со дня издания приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания либо со дня публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме; уполномоченный руководитель обязан в течение трех рабочих дней ознакомить сотрудника органов внутренних дел под расписку с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания; в указанный срок не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, нахождения его в отпуске или в командировке, а также время, необходимое для прибытия сотрудника к месту ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания или для доставки указанного приказа к месту службы сотрудника; об отказе или уклонении сотрудника органов внутренних дел от ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания составляется акт, подписываемый уполномоченными должностными лицами и др2.

1Определение Конституционного Суда РФ от 25.05.2017 № 1110-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бордиенко Романа Геннадиевича на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 51 и частью 1 статьи 52 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

2Определение Конституционного Суда РФ от 25.05.2017 № 939-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ковалева Антона Александровича на наруше-

74

По всем делам Конституционный Суд Российской Федерации вынес определение об отказе в принятии жалоб к рассмотрению, обосновывая тем, что служба в органах внутренних дел является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов и это определяет и специальный статус сотрудников, особые задачи и принципы организации и функционирования, в связи с эти данные нормы направлены на обеспечение соблюдения прав сотрудника органов внутренних дел и баланса частных и публичных интересов при привлечении к дисциплинарной ответственности.

Как отмечалось ранее, законодательством предусмотрена возможность привлечения к дисциплинарной ответственности отдельных государственных служащих за административные правонарушения. Так, ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ указывает на возможность замены административной ответственности дисциплинарной для служащих и сотрудников ряда государственных органов, в которых присваиваются специальные и воинские звания (МВД России, ФСИН России, ГПС МЧС России, ФСКН России, ФТС России) в случае совершения ими ряда административных проступков.

В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения производство по делу подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности. Замена административной ответственности дисциплинарной возможна только в том случае, когда установлено событие административного правонарушения и все обстоятельства дела. Производство по делу об административном правонарушении прекращается не в результате отсутствия в действиях лица вины, а в силу особенностей его правового статуса.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному в ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, со всеми материалами дела в течение суток с момента его вынесения направляется по месту службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ).

Однако законодательство о военной и правоохранительной службе не предусматривает особенностей привлечения к ответственности лиц, в отношении которых была произведена замена административной ответственности дисциплинарной.

ние его конституционных прав положениями статьи 51 и частью 12 статьи 89 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

75

Вчастности, не закреплена процедура информирования должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении, о применении в отношении виновного сотрудника дисциплинарного взыскания.

На наш взгляд в законодательство, регулирующее институт дисциплинарной ответственности, необходимо внести уточнение, какие взыскания следует применять в случае замены административной ответственности дисциплинарной в целях обеспечения справедливости наказания. Очевидно, что при совершении административного правонарушения, влекущего для обычного гражданина административный штраф, ограничиться замечанием вряд ли возможно1.

Так, например, в п. 4 ст. 28.4 Федерального Закона РФ «О статусе военнослужащих» дисциплинарный арест применяется в исключительных случаях за совершенный военнослужащим грубый дисциплинарный проступок. Если таким проступком является административное правонарушение, то дисциплинарный арест может быть применен только в том случае, когда за такое административное правонарушение КоАП РФ предусмотрено административное наказание в виде административного ареста.

С другой стороны, наличие состояния административной наказанности для сотрудника (военнослужащего) не влечет никаких последствий по службе, в отличие от дисциплинарного взыскания. Решать вопрос о соразмерности дисциплинарного взыскания административному наказанию необходимо: в настоящее время нередко возникают ситуации, когда за совершение одинаковых административных правонарушений служащие органа исполнительной власти одной системы привлекаются к ответственности по различным нормативным актам.

К сожалению, институт дисциплинарной ответственности по сравнению с другими видами юридической ответственности характеризуется явным дефицитом процессуальных норм.

Впоследнее время часто высказывается тезис о необходимости передачи определенной части полномочий по наложению дисциплинарных взысканий специализированным органам. Так, например, Ю.М. Буравлев в роли таковых видит специальные комиссии при органах управления государственной службой, аттестационные комиссии, а в перспективе – дисциплинарные или административные суды2. При этом он предлагает сохранить действующую схему применения для таких дисциплинарных взысканий, как замечание или выговор, а прерогативу применения более серьезных взысканий, таких, как предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы, целесообразно было бы передать либо

1 Матвиенко Г. В. Особенности дисциплинарной ответственности сотрудников таможенных органов // Современное право. – 2011. – № 4. – С. 107–111.

2 Буравлев Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы : монография. – М. : Юрист, 2008. – С. 44.

76

дисциплинарным, либо административным судам и отмечает, что на военной службе такая схема уже действует.

Зарубежный опыт показывает, что в других странах создаются специальные органы, наделенные дисциплинарной властью в отношении государственных служащих. Это дисциплинарный совет во Франции, после консультации с которым выносится решение о наложении дисциплинарного взыскания на чиновника, в него обжалуется решение о дисциплинарном взыскании. В Германии высшими дисциплинарными судами Федерации являются Федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне, который принимает решения коллегиями из 3 членов (председатель, заседатель с юридическим образованием, второй заседатель из того профессионального направления, к которому принадлежит подследственный), и федеральный административный суд в Берлине, где решение выносится в сенатах по дисциплинарным делам в составе 3 членов суда: председателя и двух заседателей – государственных служащих1. В Польше действует Высшая дисциплинарная комиссия.

Дисциплинарные суды создавались и в СССР. Так, в соответствии с Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 года «Об утверждении Положения о дисциплинарных судах» Главный Дисциплинарный Суд создавался при ВЦИК, а губернские (областные) дисциплинарные суды – при губернских (областных) исполнительных комитетах. Данные органы рассматривали дела о служебных упущениях, проступках и неправильных действиях лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах, если эти действия не подлежат наказанию в уголовном порядке.

В соответствии со ст. 9 Дисциплинарные суды вправе налагать следующие меры взыскания:

а) замечание; б) выговор с опубликованием в печати или без опубликования;

в) перемещение на другую должность; г) арест домашний на срок от трех суток до одного месяца;

д) лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет;

е) увольнение от должности; ж) возложение обязательств загладить причиненный вред или возме-

стить ущерб2.

1Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств : постатейный комментарий / под ред. Л. А. Окунькова. – М. : КОНТРАКТ, ИН-

ФРА-М, 1998.

2Об утверждении Положения о дисциплинарных судах : постановление ВЦИК СССР

от 7 июля 1923 года // Библиотека нормативно-правовых актов СССР. – www.libussr.ru.

77

Таким образом, по результатам исследования стадий дисциплинарного производства можно сделать следующие выводы:

1.Законодательство, которое регламентирует стадии дисциплинарного производства в органах внутренних дел, характеризуется небольшим количеством процессуальных норм. Необходимо закрепить основание и поводы для возбуждения дисциплинарного производства, обстоятельства, исключающие привлечение к дисциплинарной ответственности. Важным вопросом является установление обстоятельств, которые могут послужить основанием для отказа в возбуждении или прекращении дисциплинарного производства.

2.Служебная проверка носит факультативный характер, и дисциплинарное взыскание в отдельных случаях может налагаться без ее проведения. Принятие решения о назначении и проведении служебной проверки является правом, а не обязанностью руководителя органа внутренних дел. Одновременно служебная проверка выступает как гарантия обеспечения законности при реализации руководителями их дисциплинарных полномочий.

3.Законодательство не определяет минимальные сроки, по истечении которых возможно досрочное снятие дисциплинарного взыскания определенного вида, а также процессуальный порядок применения этой меры. Думается, выделение в отдельную стадию дисциплинарного производства досрочное снятие дисциплинарного взыскания нецелесообразно.

4.Построение в России на современном этапе континентальной модели государственной службы требует дополнительных гарантий для государственных и муниципальных служащих от незаконных увольнений. Необходимо закрепить обязательную проверку решений руководителя государственного органа (в том числе и органа внутренних дел), влекущих прекращение служебных правоотношений, специализированными органами (дисциплинарными судами), оставив само наложение дисциплинарных взысканий за внутренние дисциплинарные проступки в его ведении.

2.3.Дисциплинарная практика в органах внутренних дел

Руководством МВД России уделяется особое внимание вопросам укрепления служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел. Как отметил министр внутренних дел В. А. Колокольцев на расширенном заседании коллегии МВД России, прошедшем 28 февраля 2018 года, «позитивные изменения хотел бы отметить в работе по созданию в служебных коллективах атмосферы нетерпимости к противоправному поведению… Сегодня свыше 70 процентов лиц, допустивших правонарушения и должностные проступки, выявляются силами самих органов внутренних дел, прежде всего подразделениями собственной безопасности. В результате, начиная с 2012 года, в три раза сократилось количество тех, кто совершил грубые нарушения служебной дисциплины. За последние

78

годы на 10 процентов уменьшилось также число сотрудников, подвергнутых уголовному преследованию. К сожалению, несмотря на принимаемые меры, кардинального перелома в вопросах соблюдения законности пока не произошло. Вместе с тем со всей ответственностью могу заявить, что подавляющее большинство наших коллег являются настоящими профессионалами, честными, готовыми прийти на помощь, рискуя собственной жизнью. Только в прошлом году за проявленное мужество и образцовое выполнение служебных обязанностей 507 сотрудников удостоено государ-

ственных наград, почти 11 тысяч – ведомственных»1.

Внимание со стороны руководства МВД России к соблюдению дисциплины и законности со стороны сотрудников обусловлено, прежде всего тем, что ее соблюдение сотрудниками органов внутренних дел является залогом формирования позитивного имиджа органов внутренних дел, а также повышения доверия со стороны населения, и, как следствие достижение наиболее эффективного взаимодействия полиции и общества. Ведь сотрудники органов внутренних дел, в первую очередь, стоя на страже закона, должны своим примером демонстрировать гражданам нетерпимость к любому виду его нарушениям.

Вопросы эффективного взаимодействия полиции и общества в условиях построения правового государства, стремительного развития граж- данско-правовых институтов, а как следствие повышенной требовательности со стороны граждан к органам государственной власти, приобретают особую актуальность. На сегодняшний день вполне обоснованно внимание общественности привлечено к таким вопросам, как соблюдение дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел, уровень доверия и поддержки граждан полиции, взаимодействие полиции и общества и многие другие.

Стремление со стороны государства достичь успешного взаимодействия полиции и общества, искоренить причины и условия, способствующие нарушениям дисциплины и законности со стороны сотрудников органов внутренних дел, и, как следствие, повысить доверие и поддержку граждан полиции обусловлено двумя причинами.

Во-первых, предназначение полиции состоит в защите жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечении общественной безопасности. Соответственно сущность деятельности полиции сводится к служению народу, без поддержки и доверия которого нецелесообразно существование рассматриваемого института. Ведь, по сути, именно общество создает институты, которые обеспечивают его нормальную жизнедеятельность и функционирование, если по каким-либо причинам дея-

1 Расширенное заседание коллегии МВД России 28.02.2018 // Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56949

79

тельность созданных институтов не удовлетворяет большую часть населения, в том числе и по причине незаконного поведения сотрудников, возникает вопрос о целесообразности их существования.

Во-вторых, как справедливо отмечает Ю. Демидов, «существует истина, сформировавшаяся и подкрепленная практикой Советского Союза и зарубежным опытом. Эффективно преступности и другим противоправным явлениям в обществе без поддержки граждан противостоять невозможно. Не на всех площадях, не во всех дворах жилых домов, парках, скверах и подъездах возможно по объективным причинам обеспечить постоянное присутствие сотрудников полиции. Необходимым видится создание действенного и работающего механизма прохождения информации от граждан в правоохранительные органы о противоправных деяниях и немедленное реагирование оперативных служб по данным сообщениям»1.

Многие ученые справедливо проводят взаимосвязь между соблюдением сотрудниками дисциплины и законности и уровнем доверия населения полиции в целом. Как отмечает Лукин В: «Идеальную модель взаимодействия общества и правоохранительных органов можно охарактеризовать тремя словами: ожидание, доверие, уважение. Ожидание включает в себя потребность общества в существовании силы, обеспечивающей безопасность и порядок. То есть люди должны ожидать от сотрудника правоохранительных органов в первую очередь помощи. Совершенно неприемлемой является ситуация, когда люди не видят в сотруднике своего защитника и изыскивают для решения возникших проблем другие силы, которые нередко бывают противозаконными. Доверие – это отношение, сформировавшееся благодаря неоднократному взаимодействию, складывающееся из отдельных решений и поступков. Доверие не возникнет благодаря красивым словам и длинным обещаниям. Необходимо помнить и учитывать, что доверие формирует не результат, а принцип. Беспристрастность, точное следование нормам закона, принципиальность, равный подход – вот рецепт доверия населения. Уважение является самой высшей оценкой действий полиции. Это последняя составляющая идеального взаимодействия населения и правоохранительных органов. Когда общество начинает с уважением говорить о сотрудниках правоохранительных органов, о правоохранительной системе, это является высшей оценкой эффективности деятельности сотрудников»2.

В рамках проведенного научного исследования были проанализированы статистические показатели нарушений дисциплины и законности со стороны сотрудников органов внутренних дел, что позволило прийти к ряду выводов.

1Демидов Ю. Надо сломать негативные стереотипы / Ю. Демидов. Полиция России. – 2012. – №12. – С. 12.

2Лукин В. Рецепт доверия // Полиция России. – 2012. – № 12. – С. 10.

80