ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

Таким образом, дисциплинарно-правовое принуждение представляет собой деятельность широкого круга уполномоченных субъектов, наделенных дисциплинарной властью, осуществляемую во внутриорганизационной деятельности на основе административно-правовых норм, а также норм иных отраслей права, по применению к лицам, находящимся в служебных или трудовых отношениях, мер дисциплинарного принуждения в случае совершения дисциплинарного проступка на основании и условиях, предусмотренных законодательством РФ.

Меры дисциплинарного принуждения могут быть классифицированы по различным основаниям.

Так, Д. Н. Бахрах по способу воздействия непосредственной цели применения делит меры дисциплинарного принуждения на следующие виды:

-взыскания;

-восстановительные;

-иные меры1.

В данной классификации первая группа – взыскания относятся традиционно к дисциплинарной ответственности, иные меры – представляют меры дисциплинарного воздействия, не входящие в перечень мер дисциплинарной ответственности, а вот восстановительные меры отождествляются с материальной ответственностью.

С. Н. Махина предлагает следующую классификацию дисциплинарного принуждения:

-меры дисциплинарного пресечения;

-восстановительные меры;

-дополнительные дисциплинарные меры материально-морального воздействия;

-меры дисциплинарного взыскания2.

Следует отметить следующую классификацию мер дисциплинарноправового принуждения, представленную в учебнике под редакцией В. А. Юсупова:

-меры дисциплинарного пресечения;

-меры дисциплинарно-процессуального обеспечения;

-меры дисциплинарной ответственности;

-меры дисциплинарного дестимулирования3.

1Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. – М. : Эксмо,

2010. – С. 592.

2Общее административное право : учебник / под редакцией Ю. Н. Старилова. – Воро-

неж, 2007. – С. 640.

3Административное право. Общая часть : учебник / под редакцией В. А. Юсупова, В. Д. Симухина. – М. : ИМЦ ГУК МВД России, 2003. – С. 640.

11

Приведенные классификации имеют место, так как кроме мер дисциплинарной ответственности, которые занимают в структуре дисциплинарного принуждения центральное место, в системе государственной службы широко применяются и иные меры дисциплинарного воздействия, целью которых является пресечение дисциплинарных проступков, а также процессуальное обеспечение дисциплинарного процесса.

Таким образом, дисциплинарное принуждение является видом государственного принуждения, регулируется нормами трудового и административного права и включает систему дисциплинарно-правовых мер, направленных на пресечение нарушений служебной дисциплины, обеспечение правильного, своевременного осуществления дисциплинарного производства, наказания лица, допустившего дисциплинарный проступок, и дополнительного материального дестимулирования в целях усиления воздействия дисциплинарного взыскания.

Механизм дисциплинарно-правового принуждения должен характеризоваться наличием четко регламентированных законодательством предписывающих норм и административных процедур, а не усмотрением конкретных субъектов власти.

Учитывая, что меры дисциплинарного принуждения применяются различными должностными лицами в пределах полномочий, недостаточность правового регулирования дисциплинарных отношений может привести к проблемам административного произвола.

Как отмечает Д. Н. Бахрах, с точки зрения правового регулирования дисциплинарного принуждения меры дисциплинарного воздействия применяются на основе норм различных отраслей права, а именно:

-норм трудового права – к членам трудовых коллективов;

-норм административного права – к членам административных коллективов (военнослужащим, сотрудникам полиции, учащимся, студентам и другим);

-на основе норм уголовно-исполнительного права – к лицам, помещенным в следственные изоляторы, отбывающим наказание в исправи- тельно-трудовых учреждениях;

-на основе норм судоустройственного права – к судьям1.

Впервом случае меры дисциплинарного принуждения применяются

кработникам за нарушение трудовой дисциплины, которая обеспечивается подчинением работников правилам поведения, установленным трудовым законодательством.

Как отмечает М. О. Буянова, в трудовом законодательстве существует два вида дисциплинарной ответственности: общая и специальная. Об-

1 Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. – М. : Эксмо,

2010. – С. 591.

12

щая дисциплинарная ответственность может применяться ко всем категориям работников в случае совершения ими дисциплинарного проступка.

Нормы, регламентирующие общую дисциплинарную ответственность, содержатся в Трудовом Кодексе РФ1.

Специальная дисциплинарная ответственность предусмотрена для некоторых категорий работников, работающих в отдельных отраслях экономики, где действуют уставы и положения о дисциплине, утвержденные постановлениями Правительства РФ2. Например, Федеральный закон от 8 марта 2011 г. № 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии», Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 708 «Об утверждении Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 «Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации» и другие.

М. В. Лушникова использует термин «трудоправовая ответственность» для обозначения дисциплинарной и материальной ответственности. Раскрывая понятие данного термина, М. В. Лушникова указывает, что под трудоправовой ответственностью понимается обязанность работников и работодателей, их представителей претерпеть юридически неблагоприятные последствия в форме лишений личностного, организационного и имущественного характера в порядке и на условиях, предусмотренных трудовым законодательством3.

Следует отметить, что данное определение указывает на то, что дисциплинарное принуждение охватывается только нормами трудового права.

Однако, на наш взгляд, данное утверждение не является бесспорным. Во-первых, дисциплинарная и материальная ответственность являются самостоятельными видами ответственности, при этом материальная ответственность носит правовосстановительный характер, а дисциплинарные меры в большей степени направлены на обеспечение дисциплины и имеют карательную направленность.

Кроме того, в связи с развитием в последние годы института государственной службы и формированием государственно-служебного законодательства, налицо тенденция к формированию особого вида дисципли-

1Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ с изм. на

28декабря 2013 г. // КонсультантПлюс, 2014.

2Буянова М. О. Трудовое право : учебное пособие / М. О. Буянова. – Москва : Проспект, 2011. – 240 с.

3 Лушникова М. В. Курс трудового права : учеб. в 2 т. / М. В. Лушникова, А. М. Лушников. – М., 2004. Т. 2. – С. 439.

13

нарной ответственности – дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая носит публичный характер.

И хотя, как отмечает С. Е. Чаннов, в настоящее время достаточно автономная и действительно отличная от трудоправовой система дисциплинарной ответственности сформирована лишь на государственной военной службе1, на наш взгляд перспектива формирования публично-правового дисциплинарного принуждения очевидна.

Современное государственно-служебное законодательство достаточно полно регулирует вопросы дисциплинарных отношений, содержит виды дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым Кодексом РФ. Но все же необходимо отметить две особенности его состояния на данном этапе:

-институт дисциплинарного принуждения на гражданской и службе иных видов в основном представляет собой рецепцию норм трудового законодательства;

-в системе государственной службы еще остается принцип субсидиарного действия норм трудового права, а именно трудовое законодательство распространяется на государственных служащих в том случае, если отношения не урегулированы нормами служебного права.

Между тем следует согласиться с С. Е. Чанновым, что различия между общей дисциплинарной ответственностью работников и специальной дисциплинарной ответственностью государственных служащих должны носить сущностный характер, так как, несмотря на внешнее сходство, эти виды ответственности отличаются между собой прежде всего по своему целевому назначению2.

Нормы административного права применяются при регулировании вопросов дисциплинарной ответственности членов административных коллективов (военнослужащим, сотрудникам полиции, учащимся, студентам и другим).

Так, в настоящее время наиболее детально регламентированы вопросы дисциплинарного принуждения на государственной службе. Система государственной службы по особенностям государственно-служебной деятельности включает три вида: гражданскую, военную и государственную службу иных видов. Законодательство, ее регламентирующее, строится в двух уровнях: федеральное и субъектов РФ. На региональном уровне осуществляется только гражданская служба.

1 Чаннов С. Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели / С. Е. Чаннов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 2. – С. 40–42.

2 Чаннов С. Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построения модели / С. Е. Чаннов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 2. – С. 40–42.

14

Меры дисциплинарного принуждения на государственной гражданской службе закреплены главой 12 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ», которая называется «Поощрения и награждения на государственной службе. Служебная дисциплина на гражданской службе». Данные нормы не содержат термина «дисциплинарное принуждение», но закрепляют понятие «служебная дисциплина», дисциплинарные взыскания, основания и порядок их применения.

Кроме того, в соответствии со ст. 5 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы РФ» законодательство о государственной гражданской службе состоит из конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъекта РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ.

Действующие законы и иные нормативные акты субъектов РФ о государственной гражданской службе приняты в 2005–2006 гг. и действуют во всех регионах (Татарстане, Калмыкии, Карелии, Чувашии, Владимирской, Кировской, Московской, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Пермской, Воронежской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском автономных округах, г. Москве и других).

Так, в Омской области действует Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе, в Республике Марий Эл – закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы, в Республике Мордовия – закон о государственных должностях и должностях гражданской службы, в Ленинградской области – закон о правовом регулировании гражданской службы, в Республике Коми и Еврейской автономной области – законы о некоторых вопросах государственной гражданской службы.

Как указывает А. В. Гусев, субъекты РФ в собственных нормативных актах о государственной гражданской службе самостоятельно могут регулировать следующие вопросы:

а) организация системы должностей и классных чинов; б) финансирование гражданской службы и оплата труда служащих;

в) государственные гарантии, предоставляемые гражданским служа-

щим;

г) формирование кадрового состава гражданской службы; д) управление гражданской службой, обеспечение ее развития и кон-

троля за соблюдением законодательства о гражданской службе1.

1 Гусев А. В. Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ / А. В. Гусев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 8. – С. 13–16.

15

Вопросы дисциплинарного принуждения, в том числе ответственности, как показывает анализ законодательства субъектов РФ о государственной гражданской службе, субъекты самостоятельно регулировать не могут, поэтому они являются прерогативой РФ и перечень дисциплинарных мер, и порядок их применения не могут быть изменены по усмотрению субъектов РФ.

Военная служба РФ в отличие от гражданской службы характеризуется детальностью правового регулирования, большей строгостью военнослужебных отношений и воинской дисциплины. Следует отметить, что военное законодательство более подробно регламентирует меры дисциплинарного принуждения и полномочия должностных лиц по их применению. Эти меры отражены в Федеральном законе РФ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495, а также в Федеральном законе РФ от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста».

Как отмечает Ю. Н. Туганов, правовое регулирование воинской дисциплины в условиях перехода Вооруженных Сил Российской Федерации на контрактную систему комплектования характеризуется тенденцией к более широкому применению методов материального воздействия к правонарушителям и усилению судебного контроля за законностью применения дисциплинарной власти воинскими должностными лицами1.

Третий вид государственной службы – иные виды государственной службы – представляет собой совокупность ее разновидностей, которые обладают выраженными специфическими особенностями. Законодатель не определяет круг государственных органов, а только указывает на то, что они относятся к федеральной государственной службе. Следует отметить, что до 2016 года в законодательстве существовал термин «правоохранительная служба», институт государственной правоохранительной службы РФ так и не был создан, хотя государство достаточно серьезно работало над этим. В конечном итоге исследование вопросов организации и прохождения правоохранительной службы позволило сделать вывод о невозможности его создания и нормативного закрепления в едином федеральном законе.

Круг государственных органов, в которых предполагалось осуществление правоохранительной службы, был определен в проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ», внесенном в 2005 году

1 Туганов Ю. Н. Прекращение дел об административных правонарушениях, освобождение военнослужащих, совершивших правонарушения, от административной ответственности / Ю. Н. Туганов // Право в Вооруженных Силах. – 2014. – № 1. – С. 10–20.

16

Президентом РФ1. Так, к ним были отнесены следующие: а) Министерство внутренних дел РФ; б) Федеральная миграционная служба РФ; в) Федеральная таможенная служба РФ; г) Федеральная противопожарная служба МЧС РФ; д) Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков; е) Федеральная служба исполнения наказаний Минюста РФ; ж) Федеральная служба судебных приставов Минюста РФ; з) Государственная фельдъегерская служба РФ.

Неурегулированным до сих пор остается государственная служба в органах уголовно-исполнительной системы, так как правовое регулирование осуществляется подзаконным актом непрямого действия, а именно Постановлением ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».

Вместе с тем следует отметить, что современные изменения в сфере государственного управления обусловили упразднение двух федеральных органов исполнительной власти – ФМС России и ФСКН России2.

При этом порядок прохождения каждой разновидности иных видов регулируется отдельным нормативным правовым актом или иными подзаконными актами, которые содержат нормы о дисциплинарно-правовом принуждении.

Так, основным и самым многочисленным государственным органом, который реализует правоохранительные функции, что обуславливает специфические черты прохождения службы в нем, является МВД России, его территориальные органы и другие организации, которые входят в его систему.

Правовое регулирование вопросов дисциплинарного принуждения на службе в органах внутренних дел осуществляется Федеральным законом РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», а также Дисциплинарным уставом органов внутренних дел РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы дисциплинарного принуждения на государственной службе, показывает, что нормы, регламентирующие материально-правовые и процессуальные аспекты привлечения к дисциплинарной ответственности содержатся вместе с нормами о поощрении, а не систематизированы в конкретной главе.

1Текст проекта Федерального закона «О правоохранительной службе в РФ» / http//www.police-russia.ru/showthread/.

2О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции : указ Президента РФ от 05.04.2016 № 156 // Собрание законодательства РФ.– 2016. – № 15. – Ст. 2071.

17

С одной стороны, законодатель объединяет эти нормы в одну главу, руководствуясь дисциплинарными полномочиями руководителей по поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности, однако это противоречит управленческой и административно-юрисдикционной концепции административного процесса. Поощрительное и дисциплинарное производство должны иметь самостоятельную регламентацию с закреплением стадий и этапов, что в данный момент в законодательстве отсутствует.

Неоднократно в науке административного права поднимается вопрос о кодификации законодательства о дисциплинарной ответственности.

Еще в советский период Ю. С. Адушкин указывал на необходимость разработки единого нормативного акта, регламентирующего вопросы дисциплинарной ответственности, а именно закона СССР «О дисциплинарной ответственности», отмечая необходимость закрепления материальных и процессуальных норм дисциплинарно-правового принуждения1.

Позднее единый нормативный правовой акт так и не был принят и в настоящее время ученые предлагают кодифицировать дисциплинарное принуждение на государственной службе.

Так, Ю. М. Буравлев предлагает унифицировать меры дисциплинарного принуждения в едином нормативном правовом акте – дисциплинарном кодексе государственных служащих Российской Федерации. Необходимость принятия данного нормативного акта он обосновывает прогрессивными изменениями в области идеологии государственной службы, фундаментальных основ ее организации и функционирования, необходимостью придания данному институту высокой эффективности в процессе реформирования системы государственной службы2.

Ю. Б. Носова предлагает создать единый нормативный акт применительно к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, в котором отразить материально-правовые и процессуальноправовые основы их дисциплинарной ответственности3.

Результаты проведенного авторами социологического исследования среди сотрудников ОВД показали, что относительное большинство респондентов – 55% считают, что не следует унифицировать нормы, связанные с привлечением к дисциплинарной ответственности в едином нормативном правовом акте – Дисциплинарном кодексе государственных слу-

1 Адушкин Ю. С. Вопросы совершенствования дисциплинарного законодательства /Ю.С. Адушкин // Правоведение. –1984. – № 3. – С. 54–60.

2Буравлев Ю. М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России / Ю. М. Буравлев // Юридический мир. –

2008. – № 10.

3Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации : монография / Ю. Б. Носова. – Воронеж : ВГУ, 2011. – С. 44.

18

жащих Российской Федерации. Однако оставшиеся 45% считают это целесообразным (приложение, диаграмма № 7).

Кодификация дисциплинарного законодательства характерна и для зарубежных государств. Так, в Уставе федерального дисциплинарного права Германии подробно регламентированы последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей, предусмотрен детальный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс).

Таким образом, все ученые указывают на необходимость существования единого нормативного правового акта высшей юридической силы для института дисциплинарной ответственности. Несмотря на то, что предлагаются различные наименования этого акта, подходы к форме и его структуре идентичны. Действительно, следует согласиться с тем, что единый кодифицированный акт необходим, но, скорее всего, он может быть создан в рамках института государственной службы. Важное значение, на наш взгляд, имеет его содержание, так как на данный момент институт дисциплинарного принуждения ни в одном нормативном правовом акте не получил полного развития и регламентации.

1.2. История развития института наказаний сотрудников органов внутренних дел

Институт наказаний государственных служащих прошел свой путь исторического становления и развития. В теории права можно выделить следующие этапы развития дисциплинарных отношений в органах внутренних дел: 1) досоветский; 2) советский; 3) современный.

Одно из первых упоминаний о наказаниях государственных служащих встречается в Судебнике 1497 года, в котором Боярской Думе предоставлялись полномочия по осуждению собственных членов и должностных лиц за совершение преступления, под которым понималось любое деяние, которое приносило вред всему господствующему классу в целом, нарушая его интересы или посягая на установленный в государстве порядок.

В основу Судебника 1550 г. был положен Судебник 1497 г., а отдельные его положения и принципы получили дальнейшее развитие. В нем особое внимание уделялось нормам, регулирующим вопросы судоустройства и судопроизводства, одновременно был усилен контроль центральных судебных органов за нижестоящими, устанавливалась норма, согласно которой боярин обязан был следить за своим подчиненным и нести ответственность за своего дьяка, в случае получения им взятки за подложный протокол судебного заседания либо неправильное внесение показаний сто-

19

рон или свидетелей1. Таким образом, появляется не только понятие должностного преступления, но и устанавливается ответственность руководителя в связи с отсутствием контроля за деятельностью подчиненных.

Среди последующих документов, предусматривающих в той или иной мере нормы, относящиеся к наказанию государственных служащих, следует назвать Уложение 1649 г., в котором предусматривались такие должностные преступления как лихоимство (взяточничество, вымогательство), неправосудие (заведомо несправедливое решение дела), подлоги по службе, воинские преступления (мародёрство, побег из расположения войска) и т.д.

8 апреля 1782 г. был принят Устав благочиния (полицейский), согласно которому создавались управы благочиния и предусматривались требования к сотрудникам полиции, которые сводились к верности в службе императорского величия, здравому рассудку, человеколюбию, усердию к общему добру, радению о должности, честности и бескорыстию, воздержанию от взяток, нарушение которых влекло юридическую ответственность2. В Уставе благочиния предусматривались правила поведения для сотрудников полиции, которые явились прототипом кодекса чести сотрудников. Так, например, сотрудник полиции был обязан соблюдать следующие правила: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю не имеющему, напой жаждущего. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми её. С пути сошедшему указывай путь»3.

Положение «О земской полиции» от 1 июня 1837 г. определяло не только права и обязанности земской полиции, но и ответственность. Так, в Положении указывалось, что перед наложением взыскания с сотрудника в обязательном порядке должно быть истребовано объяснение. Исключение составляли лишь случаи, когда лично губернатор усматривал упущения в деятельности полицейского и получение дополнительных сведений не требовалось. Становой пристав в подчиненной ему уездной полиции обязан был строго наблюдать за ее поведением. В случае замеченной им неблаго-

1Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. – Т. 2. – С. 131.

2Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. – Т. 5. – С. 333.

3См. Там же.

20