ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

Законность в дисциплинарном производстве связана не только с установлением факта дисциплинарного проступка, а еще и с соблюдением определенной процессуальной формы.

Реализация принципа гласности связана с нормами, которые закрепляют процессуальные права сторон:

а) сотрудник обязательно должен быть ознакомлен с результатами служебной проверки (п. 30.15 Приказа МВД России от 26.03.2013 № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации»);

б) дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора может объявляться публично в устной форме (п. 9 ст. 51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»);

в) уполномоченный руководитель обязан в течение трех рабочих дней ознакомить сотрудника органов внутренних дел под расписку с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания (п. 11 ст. 51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»).

Принцип охраны прав и законных интересов сотрудников органов внутренних дел, которые привлекаются к дисциплинарной ответственности – полное и объективное рассмотрение всех обстоятельств дисциплинарного дела, установление фактов, имеющих значение для привлечения к дисциплинарной ответственности и дальнейшего прохождения службы, их обоснованная оценка, закрепление процессуального статуса сотрудника – все это способствует реализации его прав и законных интересов.

Среди специальных принципов, которые обусловлены особенностями дисциплинарного производства, можно выделить следующие:

1. Принцип обязательности возбуждения дисциплинарного производства при совершении дисциплинарного проступка. В соответствии с законодательством момент возбуждения дисциплинарного производства связан с оформлением документа о выявлении дисциплинарного проступка и затребовании объяснений в письменной форме. Причем не всегда рассмотрение дисциплинарного дела может заканчиваться наложением дисциплинарного взыскания. Однако следует отметить, что данный принцип не очевиден, если основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является совершение сотрудником органа внутренних дел административного правонарушения, что установлено ст. 2.5 КоАП РФ. Данная норма указывает на возможность замены административной ответственности дисциплинарной для военнослужащих и сотрудников ряда государственных органов, в которых осуществляется государственная службы (МВД России, ФСИН России, ГПС МЧС России, ФТС России) в случае совершения ими ряда административных проступков.

В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения производство

31

по делу подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности. Замена административной ответственности дисциплинарной возможна только в том случае, когда установлено событие административного правонарушения и все обстоятельства дела. Производство по делу об административном правонарушении прекращается не в результате отсутствия в действиях лица вины, а в силу особенностей его правового статуса.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному в ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, со всеми материалами дела в течение суток с момента его вынесения направляется по месту службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ).

Однако в законодательстве о службе в органах внутренних дел не предусмотрено особенностей привлечения к ответственности лиц, в отношении которых была произведена замена административной ответственности дисциплинарной.

В частности, не закреплена процедура информирования должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении, о возбуждении в отношении сотрудника органа внутренних дел в этом случае дисциплинарного производства и применении в отношении виновного сотрудника дисциплинарного взыскания.

2.Принцип свободы выбора вида дисциплинарного взыскания. Устанавливая исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, законодатель, оставляет за руководителем свободу усмотрения при выборе его вида. Такие дискреционные полномочия руководителя, наделенного дисциплинарной властью, безусловно обоснованы. Трудно установить перечень конкретных дисциплинарных проступков, которые повлекут за собой наложение конкретного дисциплинарного взыскания. Руководителю необходимо устанавливать и оценивать тяжесть дисциплинарного проступка и степень вины его совершившего, а также иные обстоятельства, имеющие отношение к делу, всесторонне их исследовать и учитывать.

3.Принцип достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка. Вопрос о доказательствах в дисциплинарном производстве является недостаточно исследованным. В нормативных актах, регламентирующих данную проблему, первым доказательством можно считать письменные объяснения, которые дает совершивший дисциплинарный проступок. Исходя из этого, логично предположить, что все остальные вопросы решаются по усмотрению должностного лица, которое назначило служебную проверку.

Т. А. Малыхина выделяет в качестве специальных принципов дисциплинарного производства, осуществляемого в органах внутренних дел, следующие принципы: 1) принцип ранжирования объема полномочий по

32

наложению дисциплинарных взысканий; 2) принцип дисциплинарного усмотрения1.

Принцип ранжирования дисциплинарных полномочий наиболее ярко выражен на военной и государственной службе, в процессе которого реализуются правоохранительные функции, что предопределяет специфику этого принципа. Одним из элементов дисциплинарного производства действительно выступает дисциплинарная юрисдикция, определяющая подведомственность рассмотрения дисциплинарных дел. В связи с этим следует согласиться с Т. А. Малыхиной о закреплении данного принципа в законодательстве.

Существование принципа дисциплинарного усмотрения является достаточно дискуссионным, так как в науке до сих пор нет ответа на вопрос о степени свободы административного (дисциплинарного) усмотрения. Авторы придерживаются позиции сужения дисциплинарного усмотрения при разрешении дел о дисциплинарных проступках.

В связи с этим, на наш взгляд, система принципов дисциплинарного производства должна быть закреплена в законодательстве о службе в органах внутренних дел и включать:

А) общие принципы: законность, гласность, принцип охраны прав и законных интересов сотрудников органов внутренних дел.

Б) специальные: принцип ранжирования объема полномочий по наложению дисциплинарных взысканий, принцип обязательности возбуждения дисциплинарного производства при совершении дисциплинарного проступка, принцип свободы выбора вида дисциплинарного взыскания, принцип достаточности доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка.

Анализ главы III Приказа МВД России от 26.03.2013 № 161 позволяет выделить виды доказательств, которые могут быть использованы в дисциплинарном производстве:

-фактические данные, полученные на месте совершения дисциплинарного проступка (объяснения сотрудника органа внутренних дел, свидетелей, понятых, если применялись установленные законом меры принуждения);

-фактические данные, отраженные в документах, относящихся к предмету дисциплинарного производства, из органов, организаций или подразделений МВД России;

-фактические данные, полученные по оперативным учетам и информационным системам МВД России, образовательных и научных организаций системы МВД России;

1 Малыхина Т. А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации : дис …к.ю.н.12.00.14 / Т. А. Малыхина. – М., 2017. – С. 43.

33

-фактические данные, полученные в процессе инвентаризации или ревизии, назначенной в установленном законодательством порядке;

-фактические данные, полученные от специалистов по вопросам, требующим научных, технических и иных специальных знаний, показаний технических средств и объяснений с использованием психофизиологических исследований (обследований).

Данные, которые могут быть использованы как доказательства в дисциплинарном производстве в органах внутренних дел, могут быть получены из различных источников. Чаще всего в качестве доказательств используются только объяснения самого сотрудника ОВД, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство.

Справедливо указывает Е. А. Шурупова на отсутствие в дисциплинарном процессе норм, регламентирующих деятельность по сбору, исследованию и оценке доказательств, хотя такие систематизированные нормы регламентированы отдельными разделами и главами нормативных актов, которые регулируют уголовный и гражданский процесс1. В связи с этим и не закреплено право должностного лица органов внутренних дел истребовать доказательства, необходимые для установления фактов, имеющих значение для разрешения дисциплинарного дела, от других государственных и иных органов и организаций.

Отсутствие норм, регламентирующих процесс доказывания в дисциплинарном производстве, исключает объективность при рассмотрении дела, а также способствует нежеланию должностных лиц устанавливать конкретные обстоятельства совершенного дисциплинарного проступка.

Несомненно, дисциплинарное производство в российском законодательстве представляет собой не судебную форму процессуальной деятельности (за исключением военной службы), а административную, в которой реализуется деятельность должностных лиц публичной власти по привлечению к дисциплинарной ответственности. Однако дисциплинарное производство не должно быть лишено различных правовых механизмов, реализация которых основывается на традиционных классических принципах процессуальной деятельности, а именно состязательности, объективности дисциплинарного процесса и других.

Следует констатировать проблему отсутствия нормативного закрепления видов и порядка использования доказательств в дисциплинарном производстве, что объясняется недостаточным уровнем законодательного регулирования вопросов дисциплинарного производства.

На основании изложенного относительно процессуальных аспектов регламентации дисциплинарных производств в отношении сотрудников

1 Шурупова Е. А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: соответствует ли законодательство требованиям реформы? // Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2015. – № 31.

34

органов внутренних дел, а также в плане реализации положений соответствующих нормативно-правовых актов сформулируем некоторые выводы

ипредложения:

1.Анализ различных научных подходов позволил разработать следующее определение: «дисциплинарное производство в органах внутренних дел является частью административно-юрисдикционной деятельности, представляющей нормативно установленные формы и порядок осуществления юридических действий по привлечению к дисциплинарной ответственности по внутриорганизационной сфере сотрудников органов внутренних дел при совершении ими служебного (дисциплинарного) проступка, а также по официальному удостоверению и закреплению соответствующих процессуальных действий».

2.Нормативное регулирование вопросов дисциплинарного производства должно развиваться по пути систематизации процессуальных норм, регламентации основных вопросов, реализующихся в процессе производства по дисциплинарным делам. Так, следует закрепить в законодательстве виды и порядок использования доказательств, в том числе и порядок их получения и истребования, в дисциплинарном производстве.

3.В целях реализации такого принципа дисциплинарного производства в органах внутренних дел, как свобода выбора вида дисциплинарного взыскания, необходимо (по примеру регламентации дисциплинарного производства в отношении военнослужащих) оставить возможности достаточно широкого административного усмотрения руководителей органов внутренних дел (привлекать или не привлекать к дисциплинарной ответственности виновных лиц), если совершённый сотрудником органов внутренних дел дисциплинарный проступок не носит грубого характера. Указанная правовая норма свидетельствует об особой важности (прежде всего, в плане соотношения показателей «законность – целесообразность») института административного усмотрения в вопросах дисциплинарной ответственности.

1.4.Дисциплинарно-правовые отношения на государственной службе в органах внутренних дел в государствах – участниках Содружества

независимых государств

Исследование вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности в государствах-участниках Содружества независимых государств связано с рассмотрением вопросов организации и функционирования институтов государственной службы.

В республике Казахстан прохождение службы в органах внутренних дел регламентируется Законом Республики Казахстан «О правоохранительной службе» от 6 января 2011 г. № 380-IV.

35

К сотрудникам правоохранительных органов относятся лица, состоящие на службе в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системе, финансовой полиции, государственной противопожарной службе, таможенных органах, органах прокуратуры Республики Казахстан, осуществляющие правоохранительную деятельность в соответствии с законами Республики Казахстан.

Глава 7 Закона регламентирует вопросы обеспечения служебной дисциплины и морально-психологического климата в подразделениях правоохранительного органа, в которой устанавливаются основные положения, связанные с привлечением к дисциплинарной ответственности сотрудников правоохранительных органов, в том числе и осуществления в отношении них дисциплинарного производства.

В соответствии со ст. 1 Закона «дисциплинарный проступок – противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение служебной и трудовой дисциплины, нарушение Кодекса чести государственных служащих Республики Казахстан (Правил служебной этики государственных служащих) либо кодексов чести (правил служебной этики, действующих в правоохранительных органах), а равно несоблюдение установленных ограничений, связанных с пребыванием на правоохранительной службе»1.

Понятие дисциплинарного проступка достаточно широко определяет деяния, которые могут быть связаны с неисполнением или ненадлежащим исполнением сотрудником возложенных на него обязанностей, отдельно выделяя следующие деяния:

-превышение должностных полномочий;

-нарушение служебной и трудовой дисциплины;

-нарушение Кодекса чести государственных служащих (правил служебной этики, как общих для всех государственных служащих, так и действующих в системе правоохранительного органа);

-несоблюдение ограничений, действующих при прохождении правоохранительной службы.

В целях усиления профилактической функции в дисциплинарной практике 16 марта 2016 г. Указом Президента Республики Казахстан «О некоторых вопросах реализации кадровой политики в правоохранительных органах Республики Казахстан» утверждена система оценки тяжести дисциплинарных проступков и порядок формирования дисциплинарной ответственности.

Перечень дисциплинарных взысканий, установленных законом, является достаточно строгим. Так, за совершение проступка, дискредитиру-

ющего правоохранительный орган, или совершение коррупционного правонарушения может применяться дисциплинарное взыскание – увольнение из правоохранительного органа с лишением специального звания или классного чина.

Вместе с тем ст. 49 Уголовного Кодекса Республики Казахстан устанавливает лишение специального звания или классного чина как уголовное наказание. В связи с этим в рассматриваемом дисциплинарном взыскании включены два – увольнение и лишение специального звания или классного чина, одно из которых относится к виду дисциплинарного взыскания, а второе – к виду уголовного наказания.

Проведение «служебного расследования» при выявлении дисциплинарного проступка сотрудника правоохранительного органа не является обязательной стадией, оно может проводиться при следующих условиях:

-в случае несогласия сотрудника с фактом совершения им дисциплинарного проступка;

-в случае наложения взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии, освобождения от занимаемой должности и увольнения.

Интересны полномочия по наложению взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии, освобождения от занимаемой должности. Решение выносится на коллегии или оперативном совещании при первом руководителе правоохранительного органа, что предполагает коллегиальное решение вопросов наложения дисциплинарного взыскания.

Вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел Кыргызстана регулируются Законом Кыргызской Республики от 11 января 1994 года № 1360-XII «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики», Положением о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Кыргызской Республики (далее – Положение о службе), утвержденным Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 20 июня 2013 г. № 360 и Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Кыргызской Республики (далее – Дисциплинарный устав), утвержденным постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 сентября 2014 года № 556. Данные нормативные акты содержат главы, регламентирующие вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников Кыргызской Республики. Однако следует отметить, что регламентация дисциплинарноправовых отношений и полномочий руководителей по применению дисциплинарных взысканий осуществляется подзаконными актами, что противоречит частям 3, 4 статьи 5 Конституции Кыргызской Республики от 2010 года, в которых указано, что ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц наступает за противоправные действия в порядке, предусмотренном только законом.

37

Новеллой законодательства является положение части 3 статьи 11 Закона об органах внутренних дел, в которой закреплено понятие профессионального оправданного риска, включающее действия сотрудника органов внутренних дел, формально подпадающие под признаки противоправного деяния. Однако если совершенное действие объективно вытекало из сложившихся обстоятельств, а законная цель не могла быть достигнута без совершения такого действия, и сотрудник органов внутренних дел, допустивший риск, предпринял в создавшейся обстановке все возможные меры для предотвращения причиненного вреда, такие действия могут не признаваться нарушением закона. В связи с изложенным наличие профессионального оправданного риска следует рассматривать в качестве обстоятельства, исключающего привлечение к дисциплинарной ответственности. Однако в нормах Дисциплинарного устава такого обстоятельства не определено, что оставляет его за рамками правового регулирования вопросов дисциплинарного производства.

При рассмотрении вопросов дисциплинарно-правовых отношений в органах внутренних дел РФ отмечалась проблема их разброса по нормативным правовым актам различной юридической силы и необходимость их кодификации в едином нормативном акте, имеющем силу Кодекса. В связи

сэтим в нормативных документах, регламентирующих прохождение службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики, такая несогласованность наблюдается. Так, в п. 101 Дисциплинарного устава используется понятие грубое нарушение служебной дисциплины, а в п. 102 установлены дисциплинарные взыскания за его совершение, однако конкретный перечень таких взысканий определён другим нормативным правовым актом – Положением о службе, причем в главе V «Прекращение службы в органах внутренних дел», что безусловно нелогично. В связи с этим такой перечень необходимо закрепить в Дисциплинарном уставе.

Положительным является закрепление видов дисциплинарных взысканий, которые налагаются на сотрудника, допустившего грубое нарушение служебной дисциплины. К ним относятся: строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобождение от занимаемой должности с понижением; снижение в специальном звании на одну ступень; увольнение со службы в органах внутренних дел. При этом данные виды дисциплинарных взысканий налагаются независимо от наличия или отсутствия у сотрудника действующих дисциплинарных взысканий, а

сучетом тяжести совершенного им дисциплинарного проступка и степени его вины.

Вместе с тем, Положение о службе формулирует в качестве грубого нарушения служебной дисциплины – неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником функциональных обязанностей, если к нему применялись ранее меры дисциплинарного взыскания (наличие неснятого дисциплинарного взыскания), то есть квалифицирующими

38

являются: а) признак повторности (многократности) дисциплинарного проступка, б) факт применения ранее дисциплинарного взыскания (независимо от его вида), в) действие дисциплинарного взыскания, которое считается неснятым (в течение года со дня его применения, то есть с момента издания приказа). К иным грубым нарушениям служебной дисциплины относятся: утрата сотрудником боевого оружия (за исключением случаев утраты в бою и от преступного посягательства); прогул, в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов подряд в течение установленного ежедневного служебного времени без уважительных причин; совершение по месту работы умышленной порчи и хищения имущества; самовольное оставление службы; членство, участие или выступление в поддержку деятельности политических партий и запрещенных религиозных организаций, организация забастовок и участие в их проведении, участие в мирном собрании в качестве участника при осуществлении мероприятий по организации его проведения; занятие предпринимательской деятельностью и другие.

В дисциплинарном производстве на службе в органах внутренних дел Республики Кыргызстан следует отметить отдельные запреты, адресованные субъектам дисциплинарной власти, при привлечении к дисциплинарной ответственности:

-начальнику (командиру) на период проведения служебного расследования (проверки) запрещено отправлять в командировку, предоставлять очередной ежегодный трудовой либо краткосрочный отпуск (за исключением тяжелой болезни или смерти близких родственников либо других форсмажорных обстоятельств) сотруднику, в отношении которого проводится служебное расследование (проверка) (п.85 Дисциплинарного устава);

-при объявлении сотруднику дисциплинарного взыскания в виде снижения в специальном звании на одну ступень одновременно определяется время для замены соответствующих знаков различия. Запрещаются срывание погон, срезание нашивок и другие действия, унижающие личное достоинство сотрудника (п.106 Дисциплинарного устава);

-запрещается объявление подряд двух или трех нарядов вне очереди,

атакже при наложении и исполнении взыскания унижать личное достоинство курсанта и допускать грубость (п.111 Дисциплинарного устава);

-при совместном нарушении служебной дисциплины несколькими сотрудниками дисциплинарные взыскания налагаются на каждого сотрудника в отдельности за совершенное конкретно им нарушение. Недопустимо налагать дисциплинарное взыскание на весь личный состав подразделения, сотрудником которого совершен проступок (п.115 Дисциплинарного устава);

-при проведении беседы с подчиненным сотрудником, нарушившим служебную дисциплину, или при наложении на него дисциплинарного взыскания начальнику (командиру) запрещается унижать личное достоин-

39

ство подчиненного сотрудника и допускать грубость. Недопустимо объявлять дисциплинарные взыскания начальникам (командирам) в присутствии их подчиненных сотрудников (п.122 Дисциплинарного устава)1.

Дисциплинарный устав регламентирует, что ряд обстоятельств, которые имели место при совершении дисциплинарного проступка и их установление, учитываются при определении и выборе вида дисциплинарного взыскания. К ним относятся:

- наличие при совершении дисциплинарного проступка обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность сотрудника;

-личное отношение сотрудника к совершенному им проступку;

-отношение сотрудника к службе в целом;

-характер прежнего поведения до совершения дисциплинарного проступка;

-наличие либо отсутствие действующего дисциплинарного взыска-

ния.

Принципы-нормы закрепляют процессуальные правила привлечения

кдисциплинарной ответственности: а) принцип личной виновной ответственности; б) принцип соразмерности наказания; в) обоснованность и справедливость наказания.

В монографии упоминается отсутствие в законодательстве РФ, регламентирующем вопросы дисциплинарного производства, перечня обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность. В Дисциплинарном уставе Кыргызской Республики такие обстоятельства имеются. Так, в качестве обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, признаются:

а) раскаяние сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок; б) добровольное сообщение сотрудником о совершенном им дисци-

плинарном проступке начальнику (командиру); в) предотвращение сотрудником, совершившим дисциплинарный

проступок, вредных последствий дисциплинарного проступка, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

г) совершение дисциплинарного проступка в состоянии сильного душевного волнения (аффекта).

Обстоятельствами, отягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:

а) продолжение противоправного действия (бездействия), несмотря на требование начальника (командира) прекратить его;

1 Дисциплинарный устав органов внутренних дел Кыргызской Республики : постановление Правительства Кыргызской Республики от 30 сентября 2014 года № 556// http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97013.

40