ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

надежности он вправе был заменить сотских и десятских с уведомлением Уездного Полицейского Управления1.

Всоответствии с принятыми в 1864 году Судебными уставами судебная власть полностью отделялась от административной, а судебное следствие от полицейского, соответственно полиция освобождалась от судебных функций. Однако полицейским вменялось в обязанность выполнять законные требования судебных органов.

Дисциплинарное производство стало неотъемлемой частью судопроизводства всех окружных судов России. Порядок наложения дисциплинарных взысканий в пореформенной России не был точно определен законом, вследствие чего предоставлял властям широкий спектр возможных решений.

Кроме рассмотрения уголовных и гражданских дел, превышающих подсудность мировых судей, в их компетенцию входило и разрешение жалоб, поступающих на действия должностных лиц. По части должностных преступлений окружной суд имел право рассматривать только те дела, по которым проходили сотрудники всех ведомств, занимающих должности с 14-го по 9-й класс. Рассмотрением жалоб на действия должностных лиц окружного суда ведало общее собрание отделений окружного суда. Для документального подтверждения заседаний собрания и рассмотренных им дел систематически велись записи в специальном журнале. Согласно этим записям с определенной периодичностью рассматривались вопросы о нарушениях, совершенных должностными лицами окружного суда: судебными следователями, нотариусами и другими лицами2.

ВПоложении о земских начальниках от 12 июня 1889 г. предусматривалось право последних подвергать должностных лиц крестьянского самоуправления без формального производства замечанию, выговору, денежному взысканию не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней. За более важные нарушения Земскому начальнику предоставлялось право временно устранять всех назначенных лиц от должностей и обращаться с представлениями об увольнении их со службы или предании их суду в Уездный Съезд. При этом земские начальники подчинялись надзору и руководительству местного Губернатора и Губернского Присутствия. В отношении данных субъектов применялись такие дисциплинарные взыскания, как замечание или выговор без внесения в послужной список, временное устранение от должности и увольнение. Первые два взыс-

1 Шурупова Е. А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: админи- стративно-правовой аспект : дисс. канд. юрид. наук по спец. 12.00.14 // Е. А. Шурупова.

– Челябинск, 2014. – С. 17.

2 Лебедева С. А. Некоторые аспекты дисциплинарного производства в окружном суде российской провинции в конце XIX века // С. А. Лебедева. История государства и права. – 2013. – №22.

21

кания налагались постановлениями Губернского присутствия, третье – Министром внутренних дел по представлению Губернского присутствия1.

28 октября (10 ноября) 1917 г. постановлением НКВД РСФСР «О рабочей милиции»2 была создана рабочая милиция, выполняющая функции по охране революционного порядка, а также военные функции. 13 октября 1918 года было принято Постановление НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции (инструкция)»3, где предусматривалось организационное построение милиции как государственного органа.

В соответствии с Декретом СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции» в милиции вводилось обязательное обучение военному искусству и военная дисциплина, при этом милиция руководствовалась уставами и постановлениями, принятыми для Красной Армии4. Соответственно в милиции вводилась воинская дисциплина, которая определялась как «установленный законами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики порядок в РабочеКрестьянской Красной Армии». Устав закреплял общие права и обязанности военнослужащих, права и обязанности начальников и подчиненных, меры поощрения, определял статус товарищеских ротных судов в вопросе укрепления воинской дисциплины5.

Первым дисциплинарным Уставом милиции стал Дисциплинарный устав для служащих советской Рабоче-Крестьянской милиции, утвержденный 22 августа 1919 г. Однако указанный устав пока еще не закреплял ни понятие дисциплины в милиции, ни понятие дисциплинарного проступка, лишь указывал, что «всякий служащий милиции должен строго и неуклонно исполнять возложенные на него обязанности, имея в виду интересы РСФСР. За нарушение обязанностей службы всякий служащий милиции несет установленную законами ответственность, причем, однако, может быть подвергнут наказанию или взысканию не иначе, как по приговору суда или в порядке настоящего Устава»6.

1Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. – Москва. : «Печатня С. П. Яковлева»,

1897. – С. 123.

2О рабочей милиции : постановление НКВД РСФСР от 28.10.1917 // Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_7.htm

3Об организации советской рабоче-крестьянской милиции (инструкция) : постановление НКВД и НКЮ РСФСР от 13.10.1918 // Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_376.htm

4О советской рабоче-крестьянской милиции : декрет СНК РСФСР от 03.04.1919 // Ре-

жим доступа: http://istmat.info/node/35838

5Горбунов С. П. Становление и развитие дисциплинарных отношений в милиции РСФСР, 1917–1931 гг. : дис. … канд. юрид.наук / С. П. Горбунов. – М., 2001. – С. 88.

6Мулукаев, Р. С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917–1920 гг.). – М. : Академия МВД СССР. – С. 88.

22

В перечень наказаний за дисциплинарные проступки сотрудников милиции входили: предостережение, выговор в строю и в приказе по милиции, наряд вне очереди не свыше 10 суток, арест на срок не свыше 10 суток, смещение на низшие должности, увольнение со службы. Предусматривался персонифицированный подход при выборе наказания для каждого сотрудника, Устав предписывал учитывать при его реализации не только степень его вины, но и время пребывания его на службе, обстоятельства совершения деяния и ранее наложенные взыскания.

Как отмечает Г. Т. Камалова, необходимо иметь в виду, что уже первый милицейский дисциплинарный устав при регулировании правоотношений выделял такие стадии дисциплинарного производства, как дисциплинарное разбирательство, вынесение решения, исполнение дисциплинарного взыскания в виде смещения с должности и увольнения со службы, обжалование наложенного взыскания, хотя пока и не раскрывал порядка их реализации1.

16 августа 1923 года был принят новый Дисциплинарный устав Ра- боче-крестьянской милиции2. В Уставе разделялись понятия «революционная милицейская дисциплина» и «милицейская дисциплина». Революционная милицейская дисциплина определялась как точное соблюдение установленных в Рабоче-крестьянской Красной Милиции законами и уставами правил службы и обязанностей поведения служащих на основе законодательства. Проступком против милицейской дисциплины признавалось нарушение служащим милиции установленных законом и уставами обязанностей и правил поведения или недобросовестное, невнимательное и небрежное отношение к службе, не заключающее в себе признаков состава уголовно-наказуемого деяния. В уставе также был закреплен новый перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников милиции, к которым относились: замечание, предостережение, словесное или в приказе; выговор словесный, в предписании или приказе; неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время не свыше двух недель; лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий по службе на время от 4 до 8 месяцев; арест до 30 суток; смещение на следующую низшую должность. Таки образом, в новом Уставе была обновлена его структура, введены новые главы «Приказ начальника», «Права и обязанности начальников и подчиненных», «О мерах поощрения», «Обжалование»), были установлены новые виды взысканий.

1 Камалова Г. Т. К вопросу о становлении дисциплинарных отношений в Советской милиции // Г. Т. Камалова. – Вестник ЮУрГУ. Серия «право». – 2016. – Т.16.– №4. – С. 83–86.

2 Дисциплинарный устав Рабоче-крестьянской милиции от 16.08.1923 года // Режим доступа: https://www.prlib.ru/item/331402

23

Среди иных документов, регламентирующих дисциплинарное производство на советском этапе развития милиции, следует назвать: Дисциплинарный устав Рабоче-крестьянской милиции, утвержденный приказом НКВД РСФСР от 07.07.1926 №123; Дисциплинарный устав Рабочекрестьянской милиции от 30.06.1931, утвержденный Главным управлением Рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР; Дисциплинарный устав милиции, утвержденный приказом МВД СССР от 07.07.1948 № 269; Дисциплинарный устав органов внутренних дел и Положение о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, утвержденные Указом Президиума Верховного Совета СССР 30 марта 1971 г.; Дисциплинарный устав органов внутренних дел, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.05.1984 № 128.

Анализируя советский период развития дисциплинарных отношений в органах внутренних дел, можно отметить их стремительное развитие и совершенствование, о чем свидетельствовала бурная правотворческая деятельность в данном направлении.

1.3. Дисциплинарное производство в системе административных производств и процедур, обусловленных государственно-служебными отношениями в органах внутренних дел, на современном этапе

Вопросы административно-процессуальных форм осуществления государственного управления являются предметом дискуссии ученыхадминистративистов уже достаточное время. Несмотря на различные, зачастую противоположные мнения по вопросу понятия и структуры административного процесса, управленческие и юрисдикционные концепции в его понимании, все выделяют отдельным его элементом – дисциплинарное производство. Большая часть производств, составляющих структуру административного процесса, направлена на урегулирование правоотношений позитивного (управленческого) характера. Тем не менее, нарушение требований административно-правовых норм нуждается в соответствующем реагировании со стороны государства, что обуславливает существование особого рода правоохранительной деятельности, содержание которой составляет деятельность по привлечению к административной ответственности и применению иных мер административного принуждения, рассмотрению административно-правовых споров и принятие по ним соответствующих решений.

В. В. Головко, анализируя различные подходы к понятию админи- стративно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, определяет понятие ее административно-юрисдикционной деятельности, вкладывая в ее содержание регулятивные, нормотворческие, правонаделительные, правоохранительные функции, включающие издание правовых актов, регистрацию, лицензирование, рассмотрение и разрешение административ-

24

но-правовых споров и дел об административных правонарушениях, иных юридических действий, обеспечивает защиту от противоправных посягательств (административных правонарушений) в области общественного порядка, общественной безопасности, в том числе и безопасности дорожного движения, и других сферах общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел1.

Анализируя данную позицию ученого, можно констатировать, что основная часть видов административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел реализуется в сфере внешнего государственного управления путем применения различных правовых средств в рамках реализации убеждения и принуждения относительно неподчиненных по службе субъектов – физических и юридических лиц. Дисциплинарное производство – несомненно имеет внутриорганизационный характер и напрямую связано с процессом прохождения государственной службы в органах внутренних дел, что обуславливает его специфические особенности в структуре административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на главенство в сфере государственного управления (в данном случае – во внутриорганизационно-управленческой деятельности) метода убеждения, который реализуется посредством различных средств воспитательного и стимулирующего характера, принуждение на основе административно-правовых норм в рамках государственнослужебных отношений применяется достаточно часто. Внутриаппаратное управление реализуется во всех государственных органах, в том числе и в органах внутренних дел, и в нем присутствует постоянная потребность в осуществлении дисциплинарной власти руководителями различных уровней исключительно на основе административно-правовых норм и в условиях справедливого и обоснованного административного усмотрения.

Применение мер дисциплинарного принуждения в процессе предупреждения, пресечения дисциплинарных проступков и привлечения виновных к дисциплинарной ответственности традиционно позволяет говорить о дисциплинарном производстве (или, как его определяет В. Д. Сорокин, «производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления»2) как элементе административно-юрисдикционного процесса3.

1Головко В. В. О понятии и содержании административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции) // Административное право и процесс. – 2015.

– № 12. – С. 4–13.

2Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник / В. Д. Сорокин. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2004. – С. 529.

3Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования / С. Н. Махина. – Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 1999. – С. 116–117; Леженин А. В., Полякова Н. В. Административные производства, относящиеся к элементам государственной службы: материально-

25

Самое общее понятие дисциплинарного производства включает в себя применение дисциплинарных взысканий к лицам, совершившим такое правонарушение, как дисциплинарный проступок, предусмотренный нормами права. Из данного определения следует, что предметом дисциплинарного производства выступает определенный дисциплинарно-правовой спор, возникающий между сторонами (уполномоченным руководителем и сотрудником) по поводу совершения служебного (дисциплинарного) проступка. Состояние сторон в отношениях служебной подчиненности обуславливает и особенность такого спора – это определённое административное правомочие, то есть право руководителя применять то или иное дисциплинарное взыскание.

В развитии понятия предмета дисциплинарного производства как дисциплинарно-правового спора следует обратить внимание на мнение В. В. Касюлина о том, что «дисциплинарное производство состоит из двух видов производств: административно-процедурного – по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам дисциплинарных правоотношений; и административно-юрисдикционного – по привлечению индивидуальных субъектов дисциплинарных правоотношений к дисциплинарной ответственности»1.

Свое утверждение В. В. Касюлин основывает на тезисе о выделении в структуре административного процесса административно-процедурных и административно-юрисдикционных производств. Действительно можно согласиться в какой-то степени с В.В. Касюлиным, принимая во внимание тот факт, что вопросы поощрений и дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел регламентируются одними и теми же нормативноправовыми актами (нормы, как правило, систематизированы в одной главе о служебной дисциплине), а также то, что обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел предполагает не только применение руководителями принудительных мер, но и осуществление определённых дисциплинарных поощрительных (стимулирующих) действий. Производство по делам о поощрении и дисциплинарное производство – это, хоть и «две стороны одной медали» (с позиции поддержания внутриорганизационного порядка в том или ином органе власти, подразделении и т.п.), но предполагают принципиально различные комплексы действий наделённого дисциплинарной властью начальника (командира, руководителя): в первом случае – позитивную оценку добровольного заслуженного поведения субъекта, а во втором – ограничение некоторых прав виновного в противо-

правовое и процессуальное исследование : монография / А. В. Леженин, Н. В. Полякова. – Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2016. – 92 с.

1 Административно-процессуальное право : курс лекций / под ред. проф. И. Ш. Килясханова. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – С. 347.

26

правном деянии государственного служащего1. В. В. Касюлин, раскрывая вопросы дисциплинарно-правового принуждения, утверждает, что предмет дисциплинарного производства составляют «конкретные административ- но-правовые споры, а также возможность и (или) необходимость применения дисциплинарных мер ответственности к виновной стороне»2, а само дисциплинарное производство есть «регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий»3.

С. П. Бутов полагает, что дисциплинарное производство представляет собой установленные законодательством порядок и формы осуществления юридически значимых процессуальных действий по применению дисциплинарного взыскания в связи с совершением дисциплинарного проступка, а также формы результатов указанных действий4.

Другие ученые рассматривают дисциплинарное производство как: а) процедуру применения мер дисциплинарной ответственности (например, Ю. Н. Туганов); б) как правоприменительную деятельность по решению вопросов дисциплинарной ответственности за допущенное дисциплинарное правонарушение (например, Ю. С. Адушкин).

Представленные определения дисциплинарного производства являются идентичными и определяют его содержание через категории дисциплинарный проступок и дисциплинарные взыскания. Однако Ю. Н. Туганов говорит о процедуре привлечения дисциплинарной ответственности, хотя в науке административного права, в том числе и в советской, и в работах постсоветского периода практически всегда отмечалось следующее: производство – часть процесса; процесс есть совокупность производств5. В последнее время ведется дискуссия по вопросу соотношения «административных производств» и «административных процедур» и он остается пока открытым.

Следует отметить, что кроме должностей рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел могут учреждаться и должности государственной гражданской службы. Статус лиц, которые их замещают

1Леженин А. В., Полякова Н. В Административные производства, относящиеся к элементам государственной службы : материально-правовое и процессуальное исследование : монография / А. В. Леженин, Н. В. Полякова. – Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2016. – 92 с.

2Касюлин В. В. Сущность дисциплинарного производства / В. В. Касюлин // актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы межвузовской научно-практической конференции. – М. : МУ МВД РФ, 2003. –

С. 348.

3Там же. – С. 347–348.

4Административное право : учебник для вузов: рек. Минобр науки РФ / под общей редакцией Н. М. Конина. – М. : Норма, 2006. – С. 134–136.

5Административная юрисдикция : курс лекций. – М. : ЮИ МВД РФ, 1994. – С. 11.

27

(гражданских служащих), в том числе и в сфере дисциплинарной юрисдикции, регламентируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ»1.

Таким образом, дисциплинарное производство в органах внутренних дел является частью административно-юрисдикционной деятельности, представляющей нормативно установленные формы и порядок осуществления юридических действий по привлечению к дисциплинарной ответственности по внутриорганизационной сфере сотрудников органов внутренних дел, а также государственных гражданских служащих при совершении ими служебного (дисциплинарного) проступка, равно как и по официальному удостоверению и закреплению соответствующих процессуальных действий.

Дисциплинарному производству в органах внутренних дел присуща специфическая процессуальная форма. Любое процессуальное производство является самостоятельным элементом административного процесса, в отличие от административной процедуры это системное образование.

Рассмотрим признаки дисциплинарного производства в органах внутренних дел как вида административно-процессуального производства:

-образует определённую совокупность процессуальных правоотношений, которые имеют предмет – дисциплинарно-правовой спор и связаны

сдисциплинарно-правовыми материальными правоотношениями;

-дисциплинарное производство направлено на решение определенных задач. Так, задачами дисциплинарного производства, по аналогии с задачами производства по делам об административных правонарушениях, принято считать:

а) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дисциплинарного проступка;

б) принятие в соответствии с законом решения о применении к лицу, совершившему дисциплинарный проступок дисциплинарного взыскания;

в) обеспечение своевременного исполнения принятого решения; выявление и устранение причин и условий, способствующих нарушению служебной дисциплины2.

г) в основе дисциплинарного производства лежит потребность установления, доказывания и обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого индивидуально-конкретного дисциплинарного дела;

-дисциплинарное производство в органах внутренних дел осуществляется во внесудебной форме (за исключением стадии обжалования приказа), субъектами являются руководители различных уровней, которые наде-

1Данный вид дисциплинарного производства в монографии не исследуется.

2Административно-процессуальное право : учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. И. Каплунова. – СПб. : Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. – 376 с. – С. 175

28

лены полномочиями по наложению дисциплинарных взысканий в соответствии с законодательством;

- ход и результаты дисциплинарного производства закрепляются в соответствующих административно-процессуальных актах (документах), которые подлежат официальному оформлению.

Правовые нормы, устанавливающие порядок дисциплинарного производства в органах внутренних дел, регламентируются федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 № 342-ФЗ (далее – Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»), приказом МВД России от 26.03.2013 №161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации», Приказом МВД России от 06.05.2013 № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации» и другими нормативными актами.

А. В. Леженин утверждает, что дисциплинарное производство осуществляется по правилам, установленным федеральными законами и подзаконными актами, которые в последнее время (в связи с изменениями законодательства) всё сложнее унифицировать1. Аналогичная ситуация складывается и в органах внутренних дел. Нормативное регулирование вопросов дисциплинарного производства должно развиваться по пути систематизации процессуальных норм, регламентации основных вопросов, реализующихся в процессе производства по дисциплинарным делам.

Важной составляющей дисциплинарного производства в органах внутренних дел являются его принципы, которые отражают основные начала и исходные положения, которые основаны на объективных закономерностях и одновременно отражают его особенности. Понятие «принцип» происходит от латинского «основа, начало, руководящая идея». Еще С. С. Алексеев констатировал, что «принципы имеют значение особого звена права, представляют собой основополагающие регулятивные элементы структуры»2. Позднее указывалось, что принципы – это руководящие идеи, закрепленные в законе, тем самым им придавалась сила основного правила поведения. В начале ХХI века эта мысль уточнялась и поддерживалась, в результате этого сложилось два подхода: а) принципы пра-

1Леженин А. В., Полякова Н. В. Административные производства, относящиеся к элементам государственной службы: материально-правовое и процессуальное исследование : монография / А. В. Леженин, Н. В. Полякова. – Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2016. – 92 с.

2Алексеев С. С. Проблемы теории права: основные вопросы общей теории социалистического права : курс лекций. В 2-х томах. – Свердловск, 1972. – Т.1. – С. 102.

29

ва – основные начала, идеи, которые выражают сущность права; б) необходимость закрепления принципов права в законодательстве.

Принципы дисциплинарного производства в органах внутренних дел не закреплены в законодательстве, представляют собой научнотеоретическую категорию, но при этом должны определять ход и направление дисциплинарной практики в органах внутренних дел. В связи с этим разработка принципов права должна учитывать и их основополагающее значение, и правоприменительный аспект. Безусловно, мы соглашаемся с мнением профессора В. В. Ершова, что «практически необходимо признать основополагающие (общие) принципы права неоспоримым правом (jus cogens) для правотворческих и правореализующих, органов, в частности, судебных, юридических и физических лиц1. Установленные в дисциплинарном производстве принципы-нормы должны применяться при разрешении дисциплинарных дел.

Рассмотрим принципы дисциплинарного производства, предлагаемые учеными-административистами.

Е. А. Рогожкина отмечает, что система принципов производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел Российской Федерации представляет собой совокупность общеправовых принципов административного процесса и принципов, обусловленных спецификой дисциплинарной ответственности2.

Из этого следует, что принципы дисциплинарного производства можно сформулировать с учетом общих принципов, которые присущи ад- министративно-процессуальной деятельности, а также принципов, которые характерны исключительно для института дисциплинарной ответственности.

Принцип законности традиционно является общеправовым принципом, реализация которого в дисциплинарном производстве связана с тем, что привлечение к дисциплинарной ответственности основано на материальных нормах, которые определяют понятие дисциплинарного проступка, виды дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел, полномочия руководителей по их применению, а также непосредственно процессуальных.

1Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений : монография. – М. : РГУП, 2018. – 624 с.

2Рогожкина Е. А. Принципы производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел Российской Федерации //Актуальные проблемы административного и ад- министративно-процессуального права : сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 25 марта 2016 года. В 3-х томах. Т. III / под ред. д.ю.н. Ю. Е. Аврутина, д.ю.н. А. И. Каплунова. – СПб : Изд-во СПб ун-та МВД России, 2016. – С. 127–132.

30