ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

ББК 67.401.133

З-79

Рецензенты: О. В. Катаева, начальник кафедры управления и административной деятельности ОВД Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина, канд. юрид. наук, полковник полиции; А. А. Володин, заместитель начальника УРЛС ГУ МВД России по

Воронежской области, канд. пед. наук, майор внутренней службы

Золотарев И. И.

З-79 Дисциплинарное производство в органах внутренних дел : монография / И. И. Золотарев, Е. В. Позднякова, Н. В. Полякова. – Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2018. – 127 с.

ISBN 978-5-88591-640-0

В монографии с точки зрения административно-правовой науки и законодательства осуществлен анализ дисциплинарного производства в органах внутренних дел, обосновано его место в структуре административного процесса; проведён научно-правовой анализ действующего законодательства, регламентирующего материальные и процессуальные аспекты привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел; проведен анализ дисциплинарной практики органов внутренних дел и проблем привлечения к дисциплинарной ответственности; выработаны научно-обоснованные предложения в области административно-правовой науки и по совершенствованию законодательства, регламентирующего дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел.

Для курсантов, студентов и слушателей юридических факультетов образовательных организаций МВД России, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

З 1202030000-06 36(II)-18 ББК 67.401.133 221-18

ISBN 978-5-88591-640-0 © Воронежский институт МВД России, 2018

2

3

Введение

Вопросы административного процесса, его структуры, особенностей, исследования различных административных производств, обусловленных прохождением государственной службы, являются актуальными для адми- нистративно-правовой науки. Государственная служба представляет собой правовой институт административного права, в рамках которого реализуются процессуальные нормы, объединяемые в процессуальные производства и процедуры. Служба в органах внутренних дел непосредственно связана с обеспечением общественной безопасности, защитой жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, охраной общественного порядка. В связи с этим государство устанавливает высокие требования к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел. Противодействие нарушениям служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел безусловно важно, так как данные нарушения ведут к подрыву авторитета органов внутренних дел и формируют отрицательное общественное мнение. В последнее время принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за нарушения служебной дисциплины, реализуемое в определенной процессуальной форме – дисциплинарного производства. Применение мер дисциплинарного принуждения на современном этапе связано с закреплением в законодательстве о прохождении службы в органах внутренних дел широкого перечня обязанностей, ограничений, запретов, требований к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел, что обуславливает широкий перечень деяний, которые связаны с нарушением служебной дисциплины. Требует осмысления и исследования процессуальная форма привлечения к дисциплинарной ответственности, дисциплинарная практика органов внутренних дел, и судебная практика по обжалованию решений о привлечении к дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел.

Тема дисциплинарных отношений в государственных органах, а именно в органах внутренних дел, неоднократно рассматривалась в трудах

В. В. Касюлин, Н. М. Конин, С. Н. Махина, Ю. Б. Носова, К. А. Павленко, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. Е. Чаннов и других.

Сотрудники органов внутренних дел, выступая в качестве субъектов административного права, реализуют большой объем полномочий публичного характера внешнего управленческого воздействия, что обуславливает различные процессуальные формы административной деятельности.

Изучение и анализ вопросов систематизации законодательства в сфере дисциплинарного принуждения представляет интерес, так как оно

4

достаточно обширное, включает в себя нормативные правовые акты различного уровня и в последнее время претерпело достаточно значительные изменения.

Решение указанных проблем обусловлено необходимостью исследования правовой природы различных категорий дисциплинарного принуждения, совершенствования дисциплинарного производства и выработки научно-обоснованных рекомендаций руководителям, которые наделяются дисциплинарными правами.

Учет правоприменительной практики при применении мер дисциплинарного принуждения будет способствовать решению вопросов эффективности дисциплинарного производства и направлен на совершенствование административно-процессуальной деятельности.

Дисциплинарное производство реализуется во внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел и направлено на обеспечение дисциплины и законности. Следует констатировать, что основную часть всех нарушений составляют дисциплинарные проступки, связанные с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства (40,1%)1. Реализация поставленных задач не может быть осуществлена без организации эффективного управления системой социальных отношений в области укрепления служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел.

Теоретические и практические выводы и предложения, представленные в монографии, могут быть использованы при подготовке и принятии нормативных правовых актов, в том числе МВД России, направленных на совершенствование дисциплинарно-процессуальной деятельности в органах внутренних дел, осуществлении образовательной деятельности по дисциплинам «Административное право», «Административно-процес- суальное право», «Государственная служба в ОВД» и другим специальным курсам административно-правовой направленности.

1 Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской федерации за 2015 год : сборник аналитических и информационных материалов. – М. : ДГСК МВД России, 2016 год.

5

Глава I ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОГО

ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1 Дисциплинарное принуждение в системе государственной службы: сравнительный правовой аспект

В процессе внутриорганизационной деятельности наряду с убеждением в качестве методов управления субъектами, наделенными определенной властью, применяется крайняя мера – принуждение.

В Социологическом словаре принуждение рассматривается как насилие над волей индивида или социальной группы путем применения санкций1. Данное определение предполагает, что принуждение осуществляется против воли субъекта, в отношении которого оно применяется, и выражается в применении определенных санкций. Целью такого воздействия является либо пресечение каких-либо действий, либо осуждение лица, совершившего действие, выходящее за границы дозволенного и, в конечном итоге, направлено на поддержание дисциплины и формирование определенного поведения.

В сфере деятельности государственных органов особый интерес представляют вопросы государственного принуждения в связи с тем, что принудительные санкции, установленные правовыми нормами, применяются в отношении субъектов независимо от их воли и желания, тем самым государство тем или иным образом ограничивает их правовой статус.

Анализ научной литературы показывает, что государственное принуждение связано с понятием метода управления. Следует отметить, что властное понуждающее воздействие субъекта власти осуществляется посредством системы различных средств, способов, которое опосредовано правом. Государственное принуждение рассматривается в юридической науке как метод государственного управления. Субъекты власти в различных сферах реализации, возложенных на них полномочий, действуют в рамках правовых предписаний, что в большей степени характерно для реализации государственно-принудительного воздействия. Механизм государственного принуждения, как правило, возбуждается в связи с совершением противоправного поведения, выходящего за границы общедозволенного, хотя и зачастую применение этих мер может быть пресекательным и превентивным.

Понятие «государственное принуждение» всегда представляет для юристов научный интерес и носит дискуссионный характер.

Так, А. И. Козулин под государственным принуждением понимает «основанное на организованной силе, осуществляемое специальным аппа-

1 Социологический словарь // http://enc-dic.com/sociology.

6

ратом, воздействие на поведение отдельных субъектов, ограничивающее их самоопределение в целях подчинения их поведения воле государства»1.

А. Ф. Черданцев уточняет, что государство в своей деятельности опирается на организованное принуждение, для чего создаются специальные органы: суды, полиция, армия и другие. Цель принуждения – обеспечить соблюдение законов и иных решений государственной власти2.

Таким образом, государство наделяет определенные государственные органы властными полномочиями, направленными на применение мер государственного принуждения, четко их регламентируя.

Следует согласиться с определением, сформулированным А. И. Каплуновым, которое более полно отражает содержание и цели применения государственного принуждения. Он отмечает: «Государственное принуждение – это метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер, представляющих собой систему правовых ограничений, лишений, обременений или иных действий, которые позволяют заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них поручения и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества от потенциальных и реальных угроз»3.

В то же время Н. В. Макарейко не отрицает и возможность применения мер государственного принуждения к негосударственным субъектам, указывая на необходимость создания условий для их применения и контроль со стороны государства. Эффективная реализация мер государственного и общественного контроля будет способствовать исключению широкого усмотрения и произвола в их применении.

Таким образом, государственное принуждение, выступая в качестве метода государственно-управленческой деятельности специальных государственных органов, посредством установления и применения определенной системы правоограничений позволяет заставить подвластных субъектов исполнять возложенные на них обязанности и обязательства, а также соблюдать установленные законом запреты, обеспечивать правопорядок и национальную безопасность.

Такой подход к определению государственного принуждения позволил ученым-административистам выделить различные виды государственного принуждения.

1Козулин А. И. Правовое принуждение (Правовые начала государственного принуждения в советском обществе) : автореф. дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. – Свердловск, 1986. – С. 6.

2Черданцев А. Ф. Теория государства и права : учебник для вузов. – М. : Юрайт, 1999.

– С. 87–88.

3Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. – 2004. – № 12. – С. 17.

7

С точки зрения оснований применения государственного принуждения анализ научных административно-правовых концепций позволил сформулировать два подхода.

Сторонники первого научного подхода (Д. Н. Бахрах, С. Н. Братусь, М. Х. Фарукшин) выделяют единственное основание государственного принуждения – правонарушение, когда деяние, совершаемое субъектом, выходит за рамки установленных государством правил поведения и выступает неправомерным, вредным для общества деянием, а государственное принуждение проявляется как реакция на вредоносное поведение.

Врамках широкого подхода к вопросу об основаниях государственного принуждения установленные государством меры могут применяться как в случае совершения правонарушения, так и при наличии иных нежелательных явлений, которые причиняют или способны причинить вред интересам личности, общества, государства1. Сторонниками этого подхода выступают такие ученые как С. С. Алексеев, В. В. Серегина и другие.

На наш взгляд в современных условиях широкий подход к пониманию оснований государственного принуждения более целесообразен, так как в последнее время следует отметить рост количества различных чрезвычайных ситуаций, связанных с техногенными авариями, стихийными бедствиями, массовыми беспорядками, обусловленными различными факторами, которые требуют от государства незамедлительной принудительной реакции, в том числе превентивного и пресекательного характера.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственное принуждение может применяться в различных сферах государственного управления и его основанием выступает не только правонарушение, но и те действия, которые могут причинить ущерб интересам личности, общества, государства.

Воснове классификации различных видов государственно-правового принуждения лежит отраслевая направленность и традиционно видами государственного принуждения выступают:

- административное принуждение; - уголовное принуждение;

- гражданско-правовое принуждение; - дисциплинарное принуждение.

Дисциплинарное принуждение как разновидность государственного принуждения имеет специфические особенности, характерные для внутриорганизационной деятельности.

Данное определение тесно связано с понятием «дисциплина», которая складывается и регулируется системой правовых норм и направлена на

1 Ардашкин В. Д. О природе государственности зрелого социализма // Конституционное законодательство и проблемы государственного управления : сб. ст. / под ред. В. Ф. Воловича, А. И. Кима. – Томск : Изд-во Томского ун-та, 1986. – С. 33.

8

нормальное осуществление текущей деятельности государственного органа или организации со стороны служащих или работников.

В Большой советской энциклопедии дисциплина (от лат. disciplina) определяется как определённый порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали или требованиям какойлибо организации1. Данное определение соответствует понятию «общественная дисциплина». В данном случае нормы, которые устанавливают этот порядок либо создаются всем обществом (нормы морали), либо членами одной организации.

Дисциплинарное принуждение как разновидность государственного, на наш взгляд, характерно для государственных организаций и связано с установлением системы норм и правил, которые отражены в нормативных правовых актах различного уровня, в том числе и локального, а также системы санкций за их несоблюдение, неисполнение или ненадлежащее исполнение.

В науке выделяют различные виды дисциплины. Это производственная, финансовая, учебная, служебная, трудовая и другие. Наиболее детально регламентируется общевоинскими уставами воинская дисциплина.

Коллектив авторов под руководством В. А. Юсупова классифицирует дисциплинарное принуждение по юридической природе на два вида:

-дисциплинарно-правовое;

-корпоративно-дисциплинарное2.

Дисциплинарно-правовое принуждение чаще всего осуществляется должностными лицами, наделенными правами приема на работу или на государственную службу. Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляется в процессе внутриорганизационной деятельности в рамках распорядительных полномочий уполномоченных субъектов во внесудебной форме.

Следует отметить, что дисциплинарно-правовое принуждение регламентируется различными отраслями права. Механизм дисциплинарноправового регулирования обусловлен той отраслью права, которая регламентирует взаимоотношения, возникающие внутри управленческой деятельности конкретных субъектов.

Например, посредством административного права регулируются общественные отношения, связанные с применением дисциплинарного принуждения в системе государственной службы РФ, основанием его применения является нарушение служебной дисциплины3. Нормы трудового за-

1http://slovari.yandex.ru/дисциплина/БСЭ.

2Административное право. Общая часть : учебник / под ред. д.ю.н., проф. В. А. Юсупова; к.ю.н., доц. В. Д. Симухина. – М. : ИМЦ ГУК МВД России, 2003. – С.179.

3Грабовский И. А., Лиликова О. С. Дисциплинарная ответственность на государственной гражданской службе // Юрист. – 2013. – № 17. – С. 31–32.

9

конодательства действуют в системе общественных отношений, возникающих в процессе трудовой деятельности.

Второй вид дисциплинарного принуждения регулируется локальными нормативными актами различных политических партий, религиозных и иных видов общественных организаций с целью реализации управляющего воздействия, исключающего государственное вмешательство. Данный вид принуждения применяется за рамками государственного регулирования.

Таким образом, дисциплинарное принуждение следует рассматривать как категорию административного и трудового права.

Особенности дисциплинарно-правового принуждения обусловлены в первую очередь тем, что оно выступает как вид государственного принуждения и ему присущи все признаки последнего, но в то же время оно носит специфический, отличный от иных видов государственного принуждения, характер.

Так, рассмотрение вопросов дисциплинарного принуждения позволяет выделить его характерные особенности, отличающие его от иных видов государственного принуждения:

-дисциплинарно-правовое принуждение выступает в качестве основного средства регулирования внутриорганизационной деятельности государственных органов и направлено на поддержание в нем дисциплины;

-в основном форма реализации дисциплинарного принуждения – внесудебная, что связано с применением мер дисциплинарного принуждения субъектами, наделенными исполнительно-распорядительными отношениями во внутриорганизационных отношениях (работодателями, руководителями, командирами и др.), в рамках их полномочий. Только один вид дисциплинарного взыскания применяется в судебном порядке. Это дисциплинарный арест, решение о наложении которого принимается военным гарнизонным судом;

-основанием применения мер дисциплинарного принуждения является дисциплинарный проступок;

-дисциплинарное принуждение реализуется только в отношении тех субъектов, которые состоят в государственно-служебных отношениях (например, на государственной службе) или иных организационных отношениях (коллектив предприятия, учреждения);

-меры дисциплинарного принуждения разнообразны и носят моральный, материальный и смешанный характер;

-меры дисциплинарного принуждения применяются только к конкретным физическим лицам. Как отмечает Ю. Н. Старилов, дисциплинарное принуждение не только персонифицировано, но и индивидуализировано1.

1 Бахрах Д. Н. Административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилова. – М. : Норма, 2007. – 816 с.

10