Шмонин А.В. История органов, расследующих преступления экономической направленности. Ч. 2

Период новой экономической политики

С концом новой экономической политики взятка, плотно внедрившаяся в аппарат управления, умело замаскировалась, т. к. государство становилось все более тоталитарным, что не оставляло в нем места для такого буржуазного явления, как коррупция, которая официально перестала существовать.

В 20-е гг. ХХ в. начались поиски оптимальной модели органов, расследующих преступления, в том числе и экономической направленности. Так, для усиления независимости предварительного следствия от местного влияния выдвигались предложения о создании прокуратуры как органа, не только надзирающего за соблюдением законности, но и концентрирующего в своих руках руководство предварительным следствием1. В связи с этим, в январе 1922 г. на IV Всероссийском съезде деятелей юстиции было объявлено, что следственный аппарат необходимо сосредоточить в органах юстиции. Поэтому следственный аппарат при ВЧК, уголовном розыске милиции и других административных органах был ликвидирован, а функции этих органов по осуществлению следствия перешли к следственным органам, состоящим при суде.

На III сессии ВЦИК РСФСР 25 мая 1922 г. был принят Уголов- но-процессуальный кодекс РСФСР2, введенный в действие с 1 июля 1922 г. Как известно, общую направленность УПК РСФСР 1922 г. определял Устав уголовного судопроизводства Российской империи 1864 г. (далее – УУС).

Согласно положениям данного УПК РСФСР под словом «следователь» понимались народные следователи, следователи, состоящие при Советах народных судей и Революционных трибуналах, военные следователи по важнейшим делам при НКЮ (ст. 23). Участковые народные следователи и следователи при Советах народных судей рассматривали дела по подсудности народных судей с участием шести народных заседателей. Следователи при ревтрибуналах и военные следователи должны были производить расследование по делам, относящимся к юрисдикции ревтрибуналов разных наименований (ст. 418).

Таким образом, следователь частично, как и по УУС, принадлежал судебным органам. При этом, определяя стороны обвинения и защиты, законодатель не включил в них следователя, подчеркнув его независимое положение от обвинительной власти и процессуаль-

1 Курский Д. И. Избранные статьи и речи. М., 1958. С. 115. 2 СУ РСФСР. 1922. № 20–21. Ст. 230.

71

Период новой экономической политики

ную самостоятельность1. Однако по УПК РСФСР 1922 г. у следователя была сохранена множественность функций. Доминирующей являлась обвинительная функция. На обвинительную деятельность следователя, которая, по сравнению с УУС усилилась, указывает то, что он был обязан предъявлять обвинение, осуществлять допрос обвиняемого, составлять обвинительное заключение (ст. 111).

Уголовно-процессуальным кодексом 1922 г. на следователя были возложены и функции защиты, поскольку участие защитника на предварительном следствии не допускалось. Так, в частности, было предусмотрено, что следователь был не вправе отказать потерпевшему или обвиняемому в допросе свидетелей и экспертов и в собирании других доказательств, если обстоятельства, об установлении которых они ходатайствовали, могли иметь значение для дела. В случае же отказа в ходатайстве о производстве следственного действия или об установлении какого-либо обстоятельства следователем должно было составляться мотивированное постановление с указанием основания для отказа.

Как и раньше, следователь оставался в административном подчинении суда, который рассматривал жалобы на его действия. При этом был установлен судебный контроль за предварительным следствием. Например, согласно УПК РСФСР 1922 г. именно суд утверждал постановление следователя о прекращении уголовного дела по всем основаниям (ст. 207), а также приостанавливал предварительное следствие и возобновлял его после устранения обстоятельств, вызвавших приостановление (ст. 209).

В то же время функция уголовного преследования по УПК РСФСР 1922 г. была прямо возложена и на прокурора, который возбуждал уголовное преследование перед судебными и следственными органами (ст. 9), передавал дело на рассмотрение суда (ст. 229). С другой стороны, прокурор мог осуществлять надзор за деятельностью следователя, имел полномочия руководить ходом следствия, в том числе давать следователю обязательные для него указания

онаправлении и дополнении следствия (ст. 121). Так, Положением о прокурорском надзоре2 был возрожден упраздненный декретом

осуде № 1 Институт прокуратуры. Согласно данному постановле-

1 Шейфер С. А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти: монография. М., 2013. С. 61.

2 Положение о прокурорском надзоре: постановление III сессии ВЦИК IX созыва от 28 мая 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 425.

72

Период новой экономической политики

нию на органы прокуратуры был возложено «непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления» (п.п. «б» п. 2). В области борьбы с преступностью на прокуратуру возлагался надзор за производством дознания и предварительного следствия и дача указаний и разъяснений органам дознания и предварительного следствия по вопросу о мере пресечения, а равно по другим, связанным с предварительным следствием, вопросам (п.п. «б» п. 13).

По УПК РСФСР 1922 г. была расширена компетенция органов дознания1, которая впервые делилась на два вида: по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, и по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным. Причем задачи дознания второго вида совпадали с задачами предварительного следствия, однако при этом проводилось четкое процессуальное разделение предварительного следствия и дознания. Как известно, в этом направлении основным оставался вопрос о том, какой из органов предварительного расследования должен был обнаруживать лицо, совершившее преступление. В ст. 101 УПК РСФСР 1922 г. было указано, что при наличии поводов, указанных в ст. 96, и при наличии в заявлении указаний на состав преступления, органы дознания вправе приступить к производству дознания. При этом о делах, по которым производство предварительного следствия обязательно, необходимо было сообщить следователю и прокурору в течение суток.

Кроме того, в соответствии со ст. 103 УПК 1922 г. главные задачи органов дознания заключались в сохранении для следствия следов преступления и устранении возможности подозреваемых скрыться от следственных органов до начала предварительного следствия или до судебного разбирательства дела по существу, если предварительное следствие не производилось.

Иными словами разработчики УПК 1922 г., в соответствии с традициями реформы прошлого столетия, предполагали, что следователь от органа дознания должен был получать не только материал об установленном факте преступления, но и самого подозреваемого, что исключало необходимость следователю самому выполнять розыскные функции, обнаруживая лицо, совершившее преступление:

1 Если за следователями закреплялось производство предварительного расследования по 60 составам преступлений, то за органами дознания – по 89 составам.

73

Период новой экономической политики

решался вопрос о нормативном создании условий, обеспечивающих объективность следователя в ходе предварительного следствия при выполнении им функций по оценке и исследованию материалов, собранных в ходе дознания и изобличающих обвиняемого.

Таким образом, была осуществлена попытка создать для функционирования следователя как судебного органа необходимые условия, главным из которых можно признать предварительное следствие, которое должно было начинаться в основном при наличии лица, подозреваемого в совершении преступления, т. е. задачи предварительного следствия прямо приводились в соответствии с функциями следователя.

Несмотря на то, что УПК РСФСР 1922 г. четко определил перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять предварительное следствие, практика пошла по пути расширения такого перечня.

Так, 6 февраля 1922 г. ВЧК и ее местные органы декретом ВЦИК «Об упразднении Всероссийской Чрезвычайной Комиссии и о правилах производства обысков, выемок и арестов»1 были упразднены. Решаемые ВЧК задачи были переданы в компетенцию НКВД2. Для проведения в жизнь этих задач были созданы Государственное политическое управление при НКВД (далее – ГПУ) под личным председательством Народного комиссара внутренних дел или назначаемого СНК его заместителя, а на местах политические отделы в автономных республиках, в областях при Центральных Исполнительных Комитетах и в губерниях при Губернских Исполнительных Комитетах (п. 3). При необходимости принятия мер пресечения в отношении лиц, причастных к контрреволюционным преступлениям, бандитизму, шпионажу, хищениям  на  железнодорожных  и  водных  путях  сообщения,  контрабанде и переходу границ без разрешения, ГПУ, политическим отделам, а также и уполномоченным в их уездах предоставлялось право производства предварительного расследования, в том числе по преступлениям экономической направленности (п. 7).

Рассматриваемым Положением о НКВД предусматривалась передача всех дел по спекуляции, должностным и другим преступлениям, находящимся в производстве ВЧК и ее органов, в Революционные трибуналы и народные суды по принадлежности.

1 СУ РСФСР. 1922. № 16. Ст. 160.

2Положение о Народном комиссариате внутренних дел: постановление ВЦИК

иСНК РСФСР 24 мая 1922 г.

74

Период новой экономической политики

Образованная в феврале 1922 г. Следственная часть была подчинена Президиуму ГПУ.

В Положении о Государственном политическом управлении, утвержденном постановлением Президиума ВЦИК 16 марта 1922 г., говорилось, что средствами к осуществлению возложенных на ГПУ задач являются: осведомление, розыск, наблюдение, арест, выемка, обыск, дознание, предварительное следствие и регистрация. Приказом ГПУ № 184 от 22 августа 1922 г. Следственная часть Президиума ГПУ была реорганизована в Юридический отдел в составе трех отделений, подчиняющихся непосредственно заместителю председателя ГПУ: юрисконсультского, по следственному и тюремному надзору, следственного. К задачам Юридического отдела, в частности, относились:

–наблюдение за правильностью ведения предварительного следствия со стороны его формы и своевременности окончания в ГПУ

иего органах на местах;

–обозрение следственных производств спецотделений ГПУ

иего местных органов и устранение замеченных недостатков через начальников соответствующих отделов;

–рассмотрение мотивированных заявлений отделов ГПУ и его местных органов о необходимости продления следствия и периодическое представление их с соответствующим заключением заместителю председателя ГПУ;

–принятие соответствующих мер в согласии с начальниками соответствующих отделов в случае обнаружения явного нарушения или упущения с умыслом инструкций по предварительному следствию отделами или местными органами ГПУ;

–производство предварительного следствия по делам сотрудников органов ГПУ, преступления которых были связаны с работой в ГПУ, и др.

Таким образом, в соответствии с закрепленными функциональными обязанностями сотрудники юридического отдела до конца 1938 г. проводили кодификационную и справочную работу, готовили доклады на Президиум по законченным уголовным делам, а также расследовали преступления, совершенные сотрудниками органов безопасности.

Отметим, что в приказе ГПУ № 363/С от 31 августа 1923 г. «О прокурорском надзоре и его взаимоотношениях с органами ГПУ», разработанном совместно с отделом прокуратуры НКЮ в дополнение к Инструкции от 1 ноября 1922 г., в частности, отмечалось: «Органы ГПУ

75

Период новой экономической политики

являются органами следствия в полном объеме по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 57–73 включительно, 213, 76, 2 ч., 183 и 184 УК, а также по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками и войсками ГПУ и предусмотренных ст. 105–118 и 2 ч. 97 УК.

По делам об остальных преступлениях, по которым необходимо производство предварительного следствия, органы ГПУ могут производить таковое в течение месяца …» (п. 4)1.

В ноябре 1923 г. ГПУ было преобразовано в Объединенное государственное политическое управление (далее – ОГПУ). 2 ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР принял Постановление об организации ОГПУ при СНК СССР, а 15 ноября – утвердил Положение об Объединенном государственном политическом управлении СССР

и его органах.

Приказом Административно-организационного управления ОГПУ № 13 от 16 января 1924 г. Юридический отдел ОГПУ был упразднен, а его функции – следствие по делам о преступлениях сотрудников ОГПУ и его местных органов – были переданы в соответствующие отделы или Экономическое управление (далее – ЭКУ) по принадлежности сотрудников, совершивших преступления.

В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР, утвержденным постановлением ВЦИК РСФСР от 11 ноября 1922 г.2, были установлены система органов предварительного следствия (следственного аппарата), порядок назначения следователей, взаимоотношения следователей с иным государственными органами.

Согласно последнему нормативному акту следователи состояли:

1)при соответствующих следственных участках;

2)при губернском суде по уголовному отделению;

3)при Верховном Суде РСФСР;

1 Коллегии ГПУ принадлежало исключительное право вынесения приговоров во внесудебном порядке в отношении сотрудников ГПУ, совершивших преступления, предусмотренные ст. 2 ч. 97, 105–118 УК, в том числе преступления экономической направленности. Дела о всех других преступлениях сотрудников ГПУ рассматриваются судебными органами в общеустановленном порядке, и только в случае возможности расконспирирования методов работы ГПУ дела подлежат изъятию из соответствующих органов и передаче на рассмотрение в коллегию ГПУ (п. 6). При этом в дополнение и изменение примечания к § 30 Инструкции от 1 ноября 1922 г. дела о преступлениях частных граждан, выделенные из дела о сотрудниках ГПУ, направлялись прокуратурой для рассмотрения в срочном порядке в суд. Дела о преступлениях сотрудников ГПУ направлялись в коллегию ГПУ и рассматривались ею. Вынесенный судом приговор в срочном порядке направлялся в коллегию ГПУ в дополнение к остальному делу о преступлениях сотрудников ГПУ (п. 7).

2 СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902.

76

Период новой экономической политики

4) при отделе прокуратуры Народного комиссариата юстиции РСФСР.

Следователи при следственных участках именовались «народными следователями», следователи при губернских судах – «старшими следователями», следователи при Верховном Суде и отделе прокуратуры Народного комиссариата юстиции – «следователями по важнейшим делам».

Одновременно в рассматриваемом акте были сформулированы требования, предъявляемые к следователям. В частности, не могли быть следователями следующие лица:

а) опороченные по суду или исключенные из среды общественных организаций за порочащие поступки и поведение;

б) не имеющие, по крайней мере, двухлетнего стажа работы по советской юстиции в должностях не ниже секретаря народного судьи или не сдавшие соответствующего испытания при губернском суде;

в) не имеющие права избираться в местные Советы; г) замеченные во время Гражданской войны в нелояльном от-

ношении к советской власти или в причастности к антисоветским партиям (ст. 34).

В качестве ведомственной административно-территориальной единицы утверждался воссозданный в 1920 г. следственный участок1, формирование которого осуществлялось губернским судом с последующим утверждением губернским исполкомом и НКЮ (ст. 35).

Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г. был утвержден переработанный во исполнение постановления IV сессии ВЦИК IX созыва новый УПК РСФСР2 (далее – УПК 1923 г.).

УПК РСФСР 1923 г. сохранил структуру и многие статьи от предыдущего кодекса, но в то же время внес заметные изменения в ряд прежних законоположений, касающихся досудебного производства.

Согласное положениям УПК 1923 г. под термином «следователь» понимались народные следователи, старшие следователи, состоящие при губернских судах, следователи по важнейшим делам при Народном комиссариате юстиции, Верховном Суде и следователи Военных трибуналов (п. 5 ст. 23).

Выдвинутое Ф. Э. Дзержинским в декабре 1923 г. предложение

онаделении органов ГПУ следственными полномочиями (по делам

1 Серов Д. О., Фёдоров А. В. Советское следствие: от судебной реформы 1922 г. до преобразований 1928–1929 гг. // Российский следователь. 2015. № 19. С. 49–55.

2 СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902; СУ РСФСР. 1923. № 7. Ст. 106.

77

Период новой экономической политики

о должностных и хозяйственных преступлениях) не нашло поддержки в Политбюро ЦК РКП (б)1. Между тем данные органы, как уже отмечалось, продолжали производить расследование в полном объеме, т. е. выступали как органы предварительного следствия. Только 11 января 1924 г. следственное отделение ГПУ подверглось ликвидации.

Производство предварительного следствия в соответствии со ст. 108 УПК 1923 г. было обязательно по всем преступлениям, предусмотренным ст. 582–5814, 592–5913, 1 ч. 73, 112, 114, 2 ч. 95, ч. 10, 115, 116, 117, 118, 119, 128, 129, 130, 131, 132, 136–142, 151–155, п. «д» 162, 3 ч. 165, 167, 19312, 19317, 19318, 19320, 19321, 19323, 19326 УК РСФСР. По всем остальным делам предварительное следствие или отдельные следственные действия производились по особому постановлению суда или распоряжению прокурора.

Однако в данном нормативном акте было определено, что задача органа дознания по обнаружению лица, совершившего преступление, закрепленная УПК 1922 г., должна быть переложена на следователя. Это указывало на то, что предварительное расследование все больше приобретало обвинительные черты2.

К органам дознания УПК 1923 г. были отнесены:

1)органы милиции и уголовного розыска;

2)органы Государственного политического управления, органы податной, санитарной, технической, торговой инспекций и инспекции труда по делам, отнесенным к их ведению;

3)правительственные учреждения и должностные лица, которые могли производить дознание о незакономерных действиях подчиненных для того, что бы дело в течение трех суток было передано по подсудности, если оно не направлялось в административном порядке (ст. 97).

При этом деятельность органов дознания различалась в зависимости от того, действовали они по делам, по которым производство предварительного следствия являлось обязательным, или же по делам, по которым их акты могли служить основанием к преданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия (ст. 98).

1 Ломов В. С. Органы предварительного следствия Советского государства в первой половине 20-х годов. Волгоград, 1994. С. 77.

2 Инструкция о взаимоотношениях губернского суда и прокуратуры в области наблюдения за деятельностью следственных органов: циркуляр НКЮ РСФСР от 29 мая 1923 г. № 109 // Еженедельник советской юстиции, 1923. № 21. С. 503–504.

78

Период новой экономической политики

Милиция и уголовный розыск являлись органами дознания, подведомственными НКВД, призванными к расследованию уголовных дел за исключением тех, дознание по которым в силу специальных узаконений производилось другими органами дознания. Внутреннее разграничение работы милиции и уголовного розыска как органов дознания объяснялось тем, что по целому ряду дел производство расследования требовало специальных розыскных методов, а вместе с тем и организации особого секретного и негласного аппарата при участии наиболее квалифицированных специалистов в деле расследования.

Компетенция милиции и уголовного розыска по производству дознания, в том числе по делам о преступлениях экономической направленности, определялась ведомственным порядком НКВД, относя к ведению органов милиции производство дознания по наиболее простым делам. При происшествиях, содержащих в себе признаки преступлений, уголовных делах, о которых подведомственные уголовному розыску органы милиции должны принять неотложные меры к сохранению следов преступлений и задержанию подозреваемых, после чего сообщить ближайшему учреждению уголрозыска. При «неприбытии представителя уголрозыска, а также в случае большой отдаленности учреждения уголрозыска от места происшествия… производство дознаний по всем уголовным преступлениям, за исключением дел, подлежащих ведению ГПУ, возлагается на органы милиции»1.

Отдельные специальные инспекции действовали как органы дознания прежде всего по делам о преступлениях экономической направленности в пределах прав, предоставляемых специальными декретами или ведомственными инструкциями, которыми, со ссылками на УПК 1923 г., подробно рассматривался порядок производства дознания такими инспекциями. Так, порядок производства дознания финансовым агентом или налоговым инспектором по делам о налоговых нарушениях или должностных преступлениях регламентировался Инструкцией о порядке привлечения к ответственности за нарушение декрета о едином сельско-хозяйственном налоге и о порядке возбуждения, направления и рассмотрения дел об этих нарушениях, утвержденной декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 11 июля 1923 г.2

1 Громов В. Производство дознаний и предварительных следствий в вопросах и ответах: практическое пособие и комментарий к уголовно-процессуальному кодексу. М., 1927. С. 20–21.

2 СУ РСФСР. 1923. № 67. Ст. 653.

79

Период новой экономической политики

Вцелях облегчения деятельности инспекторов труда при производстве дознания по делам, отнесенным к их ведению, а также

вцелях качественного улучшения материала, направляемого инспекторами труда в судебном порядке, Народный комиссариат труда РСФСР (далее – НКТ) предложил к руководству инструкцию НКТ, НКЮ от 7 июня 1924 г. «О порядке производства инспекторами труда дознаний по трудовым делам»1.

Согласно положениям декрета ВЦИК, СНК РСФСР от 15 февраля 1923 г. «О порядке наложения взысканий за нарушение постановлений о косвенных налогах (акцизах)»2 и других нормативных актов3 должностные лица инспекции косвенных налогов имели право производить дознание по делам о нарушении Постановления об акцизах.

Всоответствии с Положением о санитарных органах Республики, утвержденным постановлением СНК РСФСР от 8 октября 1927 г.4, санитарным врачам предоставлялось право производить дознания по делам о нарушении законодательства по санитарной охране в порядке, предусмотренном главой VIII УПК 1923 г.

К правительствующим учреждениям, в компетенции которых находилось производство дознания по делам о преступлениях экономической направленности, связанных с незакономерными действиями подчиненных им должностных лиц, относились, в частности, органы Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции и других учреждений. Например, нормативными актами рассматриваемого периода на административные отделы губернских исполнительных комитетов возлагались, в том числе, обязанность по предупреждению, обнаружению и расследованию преступлений и нарушений революционного порядка и безопасности, производство дознаний, согласно действующим узаконениям и указаниям прокурорского надзора5. В соответствии с Положением об Уральской области 1929 г.6 на районные исполнительные комитеты воз-

1 Сборник циркуляров Наркомюста РСФСР за 1922–1925 гг. М., 1926. 2 СУ РСФСР. 1923. № 14. Ст. 183.

3 О порядке наложения взысканий за нарушение постановлений о косвенных налогах (акцизах): декрет ЦИК СССР, СНК СССР от 9 мая 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 63. Ст. 625, и др.

4 СУ РСФСР. 1927. № 104. Ст. 695.

5 Положение об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов: декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 11 августа 1924 г.

6 Об утверждении перечня законов, отменяемых с введением в действие Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнитель-

80