Шмаков В.Н. Имущественная составляющая конфликта интересов на службе В ОВД

УДК 342.9 ББК 67.621 Ш711

Издается по решению редакционно-издательского совета Дальневосточного юридического института МВД России

Авторы:

канд. юрид. наук, доц. В.Н. Шмаков (гл. 2, 3, заключение); канд. юрид. наук, доц. К.Г. Салтыков (введение, гл. 1, 2).

Рецензенты:

начальник кафедры Уральского юридического института МВД России канд. юрид. наук, доц. Н.А. Свалова;

доцент кафедры Восточно-Сибирского института МВД России канд. юрид. наук В.В. Скоробогатова

Шмаков, В.Н.

Ш711 Имущественная составляющая конфликта интересов на службе в органах внутренних дел (понятийно-терминологический аспект) : научнопрактическое пособие / В.Н. Шмаков, К.Г. Салтыков ; Дальневосточный юрид. ин-т МВД России. – Хабаровск : РИО ДВЮИ МВД России, 2017. – 48 с.

Научно-практическое пособие раскрывает проблемы мониторинга и оценки поведенческих актов сотрудников органов внутренних дел, влекущих возникновение конфликта интересов, если таковые имеют имущественную основу, а также содержит ответы на ряд теоретико-правовых вопросов по уяснению и разъяснению материальных норм права в части содержания «института конфликта интересов» на правоохранительной службе в системе МВД России. Издание подготовлено с учетом изменений в действующем законодательстве по состоянию на 1 января 2017 г.

Предназначено для преподавателей, курсантов (слушателей) юридических вузов системы МВД России, а также сотрудников правовых и кадровых подразделений системы МВД России.

Научно-практическое издание

Редактор Н.Б. Хохлова

Подписано в печать 18.05.2017. Формат 60х84 1/16. Усл. печ. л. 2,8. Тираж 50 экз. Заказ № 14.

Дальневосточный юридический институт МВД России. Редакционно-издательский отдел. Типография. 680020, г. Хабаровск, пер. казарменный, 15.

©ФГКОУ ВО ДВЮИ МВД России, 2017

©В.Н. Шмаков, К.Г. Салтыков, 2017

2

Содержание

Введение………………………………………………………………….………......4

1.Служба в органах внутренних дел как отдельный вид государственной службы………………………………………………………...…………………...6

2.Особенности терминологической интерпретации конфликта интересов

ворганах внутренних дел …………………………………………………...…...8

3.Имущественный компонент в структуре конфликта интересов на службе в органах внутренних дел ……………………...…………………...15

4.Правовые средства предотвращения конфликта интересов на службе

ворганах внутренних дел……………………………………………………….33

Заключение………………………………………………………………………….41

Список использованных источников…………………………………………...…46

3

Введение

Служение интересам граждан, общества и государства является основополагающей задачей органов внутренних дел Российской Федерации. Граждане ожидают от должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации (сотрудников полиции) надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения служебных обязанностей, направленных на «защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности», что, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1, и соответствует их основному предназначению.

Требования общества к повышению эффективности оперативно-служеб- ной деятельности сотрудников полиции постоянно растут, а в связи с этим, законодательно ужесточаются и разрабатываются дополнительные обязанности, ограничения и запреты, накладываемые на сотрудников полиции, что нередко порождает различного рода конфликты личных и публичных интересов сотрудников органов внутренних дел (далее – сотрудники ОВД). При этом общепризнано, что существующие и неэффективно разрешенные конфликты интересов со стороны должностных лиц органов внутренних дел снижают доверие граждан к полиции, подрывают общественное мнение, являющееся, в свою очередь, одним из основных критериев официальной оценки деятельности органов внутренних дел.

Анализ положений законодательства Российской Федерации и публикаций по проблемам прохождения государственной службы показывает, что понятие «конфликт интересов» тесно связано с таким социально-правовым явлением, как коррупция. С позиции международного и внутринационального российского законодательства «конфликт интересов всегда имеет иррациональную вредоносную коррупционную природу»2. Как представляется, одно служит предпосылкой другого, при этом «коррупция» и «конфликт интересов» объединены единой целью (достижение личной выгоды (доходов), единым методом ее достижения («незаконное использование физическим лицом своего должностного положения» или негативным (аморальным) влиянием на «надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей») и общим последствием в виде «причинение вреда (вопреки) правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства»3.

В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели

1Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

2Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / Т.С. Глазырин [и др.]; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ИНФРА-М, 2016.

3Костюк О.Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.

4

или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний оппонентов и т.п. Конфликт интересов, в самом общем виде, определяют как ситуацию, когда лицо или организация выступает одновременно в нескольких лицах, цели которых не совпадают либо противоречат друг другу. При этом считается, что конфликты интересов присутствует (либо потенциально могут присутствовать) практически во всех сферах общественных отношений, как публично-правового, так и частноправового характера, с той лишь разницей, что не всем им присущи коррупционные риски.

Исследование в рамках настоящего научно-практического пособия юридического термина «конфликт интересов» с учетом отраслевой специфики его функционирования и универсального семантического потенциала обеспечивает возможность рассмотрения терминологических особенностей конструирования правовых основ профилактики и предотвращения конфликта интересов на службе в органах внутренних дел, имеющих имущественную составляющую.

Вопросы терминологии имеют принципиальное значение и для уяснения сущности службы в органах внутренних дел как правового явления. При этом особое место в деле развития законодательства о службе в органах внутренних дел занимает выработка надежного понятийного аппарата. Нет необходимости говорить, что правовая терминология должна давать ясное представление о том, что конкретно подразумевает то или иное слово. При этом желательно, чтобы при появлении новых понятий ясность в понимании применяемых профессиональными участниками отношений была не только у специалистов, но и у иных лиц. Это в полной мере относится и к исследуемым отношениям, охватываемым рамками правового института «конфликт интересов на службе органов внутренних дел». В частности, исследование элементов категориального аппарата юриспруденции, осуществляющееся на основании принципа поня- тийно-терминологического единства в праве, позволяет обосновать необходимость введения в состав семантической базы антикоррупционного законодательства термина «предконфликтная ситуация».

Рамки научно-практического пособия охватывают и проблемы мониторинга и оценки поведенческих актов сотрудников органов внутренних дел, влекущих возникновение конфликта интересов, если таковые имеют имущественную основу, а также содержат ответы на ряд теоретико-правовых вопросов по уяснению и разъяснению материальных норм права в части уяснения сути и содержания «института конфликта интересов» вообще и на правоохранительной службе в системе МВД России в частности, а также предложения по совершенствованию правового механизма разрешения конфликта интересов на службе в ОВД в целях возможного их использования, как правовыми подразделениями МВД России, так и сотрудниками ОВД РФ, выступающими в качестве сторон (субъектов) соответствующих конфликтов.

5

1. Служба в органах внутренних дел как отдельный вид государственной службы

Государственная служба как социальный институт во все времена интересовала исследователей, стремящихся найти ее истоки, основания для ее формирования в различных регионах и культурах. Они пытались и пытаются постичь ее корни, обнаружить то общее, что присуще данному виду человеческой деятельности.

Без учета особенностей структуры и функционирования института государственной службы как части государственно-правового механизма невозможно выявить основные тенденции и характерные признаки этого института, выбрать оптимальную модель формирования корпуса государственных служащих. Все это, несомненно, будет представлять огромный интерес, как для теории, так и практики дальнейшего строительства данного института4.

Государственная служба – важнейший институт общества, созданный в ходе его истории и обслуживающий его реалии и интересы. Занятые на ней лица органически связаны с государственным строительством, социальным управлением, государственным строем. Она имеет почти трехтысячелетнюю историю и несет на себе следы многовекового опыта, традиций, исторически передаваемых идей, ценностей, форм организации и управления социальными процессами.

«Государственная служба требует жертвования самостоятельным и служебным удовлетворением субъективных целей и именно этим дает право находить такое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей и только в нем»5.

В соответствии с Законом «О системе государственной службы Российской Федерации»6 правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы, под которым понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод граждан.

Следует отметить, что термин «государственная служба в органах внутренних дел» пока еще не нашел широкого применения (однако нельзя не обратить внимания на несомненную ценность данного термина относительно лингвистического представления научной теории, связанного с выражением многочисленных концептуальных структур мышления, которые активируются в процессе создания и развития теоретической базы службы в органах внутренних

4 Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: справочник. М.: Новый юрист, 1997.

С. 8.

5Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.С. 334.

6Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

6

дел)7. Чаще всего употребляется термин «служба в органах внутренних дел». Служба в органах внутренних дел носит специфический характер: сотрудник от имени и по поручению государства выполняет служебные обязанности по охране общественного порядка, профилактике правонарушений, борьбе с преступностью. Следует иметь в виду, что применительно к органам внутренних дел термин «служба» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, для определения характера и рода деятельности сотрудников органов внутренних дел (патрульно-постовая, уголовного розыска, наружная и т.д.). Во-вторых, «службой» иногда именуют структурные подразделения органов внутренних дел (например, кадровые, уголовного розыска, борьбы с экономическими преступлениями, финансовые, тыловые и т.д.)8.

Регулирование государственно-служебных отношений отличается тем, что их участники, как правило, наделены различными по объему и направленности государственно-властными полномочиями. Действующие нормативные правовые акты, регулирующие профессиональную служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, положения, наставления, инструкции, правила и иные нормативные правовые акты МВД России) в полной мере отражают указанную специфику.

С одной стороны, урегулированные нормами права служебные отношения с участием сотрудников органов внутренних дел обретают форму правоотношений, связанных с реализацией права на труд в виде государственной службы в системе МВД России. С другой стороны, сотрудники органов внутренних дел становятся участниками специфических служебно-трудовых отношений по поводу применения их способностей к труду, его условий и охраны, которые по всем признакам подпадают под понятие отношений наемного труда.

Служба в органах внутренних дел является специфическим видом деятельности, связанной с наемным трудом, и имеет такие особенности, как: неоднородность по субъектному составу, основаниям возникновения, содержанию, юридической природе; подпадает под понятие отношений наемного труда; сотрудники органов внутренних дел могут стать участниками отношений по материальной и дисциплинарной ответственности9.

Все возможные виды взаимодействия разделяются на два противоположных вида: кооперацию (сотрудничество) и конкуренцию (конфликт). Кооперация представляет собой взаимодействие, способствующее организации совместной деятельности, достижению групповой цели. Конфликт – это столкно-

7Войшвилло Е.К., Дегтярев М. Г. Логика как часть теории познания и научной методологии. М.: НАУКА, 1994. С.44–55; Культура русской речи: учебник для вузов / под ред. Л.К. Граудиной и Е.Н. Ширяева. М.: НОРМА, 2001. С.170, 200–201.

8Бойко В. Н. Правовые основы службы в органах внутренних дел России. Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 1998. С.6.

9Анисимов А. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2008. № 11.

7

вение противоположно направленных целей, интересов, позиций, взглядов субъектов взаимодействия10.

Конфликтные ситуации часто встречаются в деятельности сотрудников органов внутренних дел. Вместе с тем воздействие экономической и политической ситуации, недостаточный уровень социальной защищенности, недостаточный уровень заработной платы11, изменения механизма предоставления льгот – все это создает в коллективах обстановку тревожности, раздражительности, повышенной конфликтности, что в свою очередь мешает качественно выполнять служебные обязанности.

Особую остроту проблеме придает то, что сам характер конфликта и конфликтной ситуации меняется достаточно динамично и связан с изменениями в практической деятельности ОВД. Появляются новые типы конфликтов и конфликтных ситуаций, которые требуют новых форм и методов к предупреждению и разрешению их.

Многообразие и сложность конфликтов, с которыми встречаются работники органов внутренних дел, обязывают их хорошо разбираться в сущности этих явлений. Знание возможных причин возникновения столкновений, механизма их развития и способов предупреждения и ликвидации позволит определить наиболее оптимальную линию своего поведения на пути достижения намеченной цели.

2.Особенности терминологической интерпретации конфликта интересов

ворганах внутренних дел

Гражданин, проходящий государственную или муниципальную службу как правило наделен определенными дискреционными полномочиями и обладает некоторой степенью свободы при их реализации. Личная заинтересованность в таких случаях может сделать выбор конечного варианта поведения необъективным, противоречащим интересам службы.

Реализация превентивных мер в отношении проявлений коррупции, имеющих пограничный с правонарушением характер, зачастую связана с институтом конфликта интересов, а также с термином, его обозначающим. Это обусловлено разнообразием форм проявления конфликта интересов в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоотношений, межличностных связей, а также тем, что конфликт интересов представляет собой явление, имеющее как правовые, так и моральные аспекты, и связанное с обеспечением управления и безопасности не только в сфере публичных, но и частных правоотношений, что нашло подтверждение в деятельности Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который, анализируя экономические

10Курс ведения переговоров с установкой на сотрудничество. Вашингтон, 1994.

11Воронов Д.В. Обеспечение денежным довольствием сотрудников ОВД как инструмент антикоррупционного воздействия // Роль гражданского права в обеспечении основных направлений деятельности МВД России: мат-лы науч.-практ. конф., 26 декабря 2014 г. СПб.: Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 2014. С. 11.

8

споры, неоднократно указывал на необходимость соблюдения юридическими лицами и их участниками специального порядка совершения сделок, в случае возникновения конфликта интересов12.

Сущностные особенности, определяющие место и роль института конфликта интересов в системе противодействия коррупции, неизменно привлекают государственные и муниципальные органы, а также внимание исследователей13. Оценка конфликта интересов при этом не всегда приводит к наделению данного понятия одинаковым содержанием. Так, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации обращает внимание на необходимость «указать служащим и работникам на то, что в целом ряде случаев совершение ими определенных действий не только приводит к возникновению конфликта интересов, но и может восприниматься окружающими как согласие принять взятку»14. Тем самым практически нивелируется граница между возникновением конфликта интересов и проявлением коррупционного поведения, однако доктринальный подход к сущности конфликта интересов основан на иной точке зрения. Как отмечает О.Н. Костюк, «конфликт интересов сам по себе не предполагает автоматически противоправного поведения соответствующего должностного лица. Необходимы дополнительные признаки, свидетельствующие о противоправности его поведения в рамках такого конфликта, поскольку даже при наличии формального конфликта интересов должностное лицо все равно может действовать в интересах организации, в которой он проходит службу (работает)»15. Внутренний моральный конфликт не может возникнуть и существовать вне психической деятельности человека и не может быть устранен при помощи правовой нормы. Возможно лишь установление правил поведения при конфликте, обеспечивающих воздействие на поведение субъекта, подверженного внутреннему конфликту16. По мнению О.Н. Сыродоевой, «противоречие интересов само по себе не является преступлением или правонарушением...

12 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 июня 2011 г. № 18439/10. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.05.2016).

13См., напр.: Лобанов П.А. Управление конфликтами в государственной гражданской службе Российской Федерации: дис. ... канд. социол. наук. М., 2009; Попова О.В. Регулирование социальных конфликтов государственной гражданской службой: дис. … канд. социол. наук. М., 2006; Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж,

2011 и др.

14Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки: информация Министерства труда

исоциальной защиты РФ от 4 марта 2013 г. (п. 2 разд. II). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15Костюк О.Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид.

наук. М., 2012.

16 Там же. С. 9–10.

9

В противоположность широкому пониманию, иметь противоречие интересов – это не значит быть в этом ″виноватым″, это просто состояние дел»17.

Представляется, что необоснованное расширение или сужение границ морально-правовых феноменов, соответствующего понятию «конфликт интересов», потенциально несет угрозу для личности, замещающей должность государственного (муниципального) служащего. Расширительное толкование и применение на его основе норм, составляющих институт конфликта интересов, угрожает интересам личности – влечет возможность безосновательного отстранения от занимаемой должности со всеми вытекающими последствиями, включая моральное осуждение со стороны членов коллектива государственного органа, представителей средств массовой информации, общества.

Юридическая неопределенность понятия «конфликт интересов», предусмотренного российским законодательством, вызывает необходимость не только чётко раскрыть, в чем она заключается, но также продемонстрировать особенности номинации исследуемого явления в праве18. Дефиниции конфликта интересов, сформулированные в различных законодательных актах, не отличаются однозначностью, в связи с этим исследовательский интерес вызывает интерпретационное функционирование термина «конфликт интересов». Указанный аспект научного анализа выпадает из поля зрения отечественных представителей науки. Попытаемся восполнить этот пробел, проанализировав термин «конфликт интересов» в целях исследования норм федеральных законов, его содержащих.

Одно из ранее действующих и наиболее распространенных определений, раскрывающих суть рассматриваемого феномена, связывало его содержание с ситуацией, при которой «личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации»19.

Часть 1 ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» со ссылкой на ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает, что «под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или

17Цит. по: Филиппова С.Ю. Корпоративный конфликт: возможности правового воздействия. М., 2009. С. 64.

18Казанцев Н.М. Конфликты интересов на государственной гражданской службе

ипорядок их урегулирования. М., 2010.С. 363.

19О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 июля.

10