38. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие, принципы, порядок изменения

Административно-территориальное устройство субъектов РФ— территориальная организация субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов местного самоуправления. Понятие А.-т.у. используется в государствоведении и в политической практике для характеристики территориальной организации унитарного государства. Территориальная организация федеративного государства характеризуется через понятие "федеративное устройство"; понятие же "А.-т.у." используется для характеристики территориального устройства (территориальной организации) субъектов этого государства. А.-т.у. с. РФ включает их административно-территориальное деление (подразделение территории субъекта РФ на определенные части — административно-территориальные единицы, населенные пункты), и административно-териториальный процесс (процедуры образования, упразднения и преобразования административно-территориальных единиц, населенных пунктов, ведения их учета и учета изменений в А.-т.у.).

Соответственно А.-т.у. с. РФ характеризует: а) система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; б) отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; в) установление и изменение границ административно-территориальных единиц; г) установление административных центров, включающих в свой состав несколько населенных пунктов; д) переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и др. частей; ж) регистрация населенных пунктов, учет изменений в А.-т.у. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.) (п. 1 ст. 12, п. 3 ст. 13) вопросы А.-т.у. отнесены к компетенции субъектов РФ. Частично все эти вопросы регулируются действующим Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". Это правовой акт федерального уровня. Кроме того, вопросы А.-т.у. конкретного субъекта РФ решаются в его уставе (конституции).

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, как целостная система, имеет определенным образом упорядоченную структуру и содержание, определяющееся свойствами и закономерностями, присущими системе в целом. Указанные свойства и закономерности выражаются в принципах административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации - основных, исходных, единых началах, лежащих в основе строения и развития данной системы территориальной организации, обеспечивающих условия реализации ее социального предназначения.

Отнесение того или иного фактора, влияющего на территориальную организацию, к числу принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации должно основываться на определенных общих методологических посылках, отражающих содержание самого понятия "принцип" применительно к организации социальных процессов и явлений, исходить из понимания сущности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации как подсистемы территориальной организации государства. М.А. Шафир правомерно, на наш взгляд, выделяет три общих положения, характеризующих принципы административно-территориального устройства: 1) общий характер принципов, выражающийся в их влиянии на организацию административно-территориального устройства в целом, а не отдельных его сторон или звеньев; 2) неразрывная взаимосвязь и взаимообусловленность принципов, необходимость их реализации в единстве; 3) конкретно-исторический характер принципов, обусловленность их особенностями определенного этапа развития общества и государства.

Наряду с этим исходной позицией в исследовании принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации должно быть понимание социального предназначения административно-территориального устройства как механизма обеспечения управляемости общественных процессов, достижения, посредством территориальной организации, целей государственного управления и местного самоуправления как разновидностей социального управления. Создание территориальных условий, необходимых для эффективного публичного управления на территории субъекта Российской Федерации, - это главная целевая направленность административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Именно задачами ее реализации определяются принципы административно-территориального устройства, их практическая значимость и социальная ценность.

Прежде чем переходить к рассмотрению отдельных принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что административно-территориальное устройство само по себе также является принципом, именно - территориальным принципом, организации управления общественными процессами и является таковым по определению. В истории развития государства и права имеются примеры и иной, в частности родовой, общинной, организации управления. Так, на территории Севера России постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 года "Об утверждении временного положения об управлении туземных народностей и племен северных окраин" учреждалась организация управления по родовому, а не по территориальному признаку6, предусматривалось образование национальных районов без четко определенных границ. Однако примеры такого рода являются редким исключением из общего правила, не характерным для государственной организации общества.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является результатом правотворчества, т.е. сознательно-волевой деятельности людей. В этом заключается его субъективная сторона. Эффективность, действенность государственного регулирования в данной сфере, условия достижения его социального эффекта определяются степенью адекватности отражения в нем объективных, существующих как данность и несущих в себе закономерности последующего развития социально-экономических и иных условий жизнедеятельности населения региона.

К числу важнейших таких условий относится естественно складывающаяся система территориальной организации населения, или, если использовать терминологию действующего законодательства, система расселения населения. В процессе расселения населения на территории региона формируется совокупность поселений (населенных пунктов) - мест компактного проживания людей, ведения ими хозяйственной и иной деятельности. Система расселения охватывает совокупность поселений, исторически сформировавшихся в субъекте Российской Федерации, а также характеризует более крупные части территории субъекта Российской Федерации по таким параметрам, как численность и плотность населения, его распределение по различным типам поселений. В законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации соответствие системе расселения признается основополагающим началом административно-территориального устройства и в числе соответствующих принципов указывается первым. В литературе же ему, к сожалению, не уделяется достаточное внимание.

Поселения в теории именуются "естественными" административно-территориальными единицами; в отличие от "искусственных" административно-территориальных единиц, создаваемых актами государства в порядке районирования территории, они формируются исторически, отражая объективный территориальный уклад жизни населения8. Поселение представляет собой органически единое, целостное территориальное образование, охватывающее ареал компактного проживания местного населения, включая самые необходимые объекты жизнеобеспечения, и поэтому есть все основания рассматривать его в качестве основного элемента административно-территориального устройства, основы формирования иных административно-территориальных единиц9.

Применительно к организации местного самоуправления значение поселения как базового элемента территориальной организации выражено в статье 131 Конституции Российской Федерации, которой закреплено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Данная конституционная норма означает безусловное право населения, проживающего в поселениях, на местное самоуправление, что подтверждено статьей 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. При определении других территорий местного самоуправления поселение также учитывается в качестве базового, исходного элемента; указанные территории объединяют в себе несколько поселений или являются частью поселения.

Практическое применение принципа соответствия административно-территориального устройства системе расселения означает, что образование административно-территориальных единиц, определение их границ должно основываться на сложившейся системе поселений, их естественных границ. Не должны допускаться образование административно-территориальных единиц, объединяющих части поселений, а также иные способы регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, нарушающие целостность и естественные основы развития поселений. Численность и плотность населения являются важнейшими критериями отнесения населенных пунктов к категориям городских и сельских поселений, образования новых административно-территориальных единиц, а территориальное расположение поселений, тяготение их к одному центру, сложившиеся межпоселенческие связи - критериями образования и установления границ административно-территориальных единиц, охватывающих несколько поселений, определения их административных центров.

Поселение является первичным уровнем территориальной организации общественных процессов, но не единственным. Хозяйственные, культурные связи между поселениями, функционирование производственных и иных объектов, территориально охватывающих более крупные территории либо обеспечивающих нужды населения данных территорий, в числе ряда других факторов предопределяют наличие иных уровней территориальной организации объекта управления. Значительные размеры территорий субъектов Российской Федерации, сложная структура функций государственного управления и местного самоуправления, осуществляемых в субъекте Российской Федерации, делают многоуровневую территориальную организацию осуществления соответствующих функций необходимым условием создания эффективной системы управления в регионе и соответственно важным принципом административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

В соответствии с принципом многоуровневой территориальной организации административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации имеет сложную структуру, состоящую из нескольких уровней, или звеньев. Под уровнем (звеном) административно-территориального устройства, на наш взгляд, необходимо понимать совокупность административно-территориальных единиц, сопоставимых по объему и содержанию реализуемых в их границах задач и функций государственного управления и (или) местного самоуправления.

Наряду с первичным, "естественным" звеном административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, охватывающим совокупность городских и сельских поселений, в субъектах Российской Федерации существуют, как правило, два производных уровня территориальной организации, сложившихся в советский период развития российской государственности и сохраняющих многие черты территориального деления российских губерний на уезды и волости, установленного еще в XVIII веке, в период правления императрицы Екатерины II Алексеевны.

Наиболее высокий уровень охватывает территориальные единицы, на которые непосредственно подразделяется территория субъекта Российской Федерации. Между ними и территорией субъекта Российской Федерации в целом отсутствуют какие-либо промежуточные, опосредующие формы территориальной организации. В большинстве субъектов Российской Федерации к территориальным единицам данного уровня относятся районы либо соответствующие им территориальные единицы, имеющие иное наименование (например, улусы в Республике Саха (Якутия), а также города регионального (краевого, областного, республиканского) значения. В некоторых субъектах Российской Федерации структура административно-территориального устройства включает еще более высокий уровень территориальной организации, например, в Свердловской области - это шесть управленческих округов, каждый из которых охватывает территорию нескольких районов области.

Территории районов, городов регионального значения, как правило, подразделяются на более дробные территориальные единицы, которые также могут различаться по названию: сельские округа, сельсоветы, волости и др. - в районах субъектов Российской Федерации, районы (административные, муниципальные округа) - в городах регионального значения.

Важный аспект принципа многоуровневой территориальной организации заключается в сопоставимости административно-территориальных единиц одного уровня по различным объективным показателям: территории, численности и плотности населения, роли в структуре экономической деятельности и т.д., что в свою очередь позволяет обеспечить сопоставимость действительной функциональной нагрузки, закрепляемой за органами власти, действующими на соответствующем территориальном уровне. Некоторыми авторами рассматриваемому аспекту - признаку усредненности территориальных единиц - придается особое значение, что находит выражение в формулируемых ими дефинициях понятия административно-территориального устройства: так, по определению, предложенному С.Н. Бабуриным, административно-территориальное устройство представляет собой разделение территории страны на, как правило, усредненные составные части, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и самоуправления.

Рассматривая данный принцип, необходимо вместе с тем учитывать специфику отдельных видов административно-территориальных единиц, существенно отличающую их от других административно-территориальных единиц данного уровня, например, различие между городами регионального значения и районами. В связи с этим в законодательстве используется понятие категории, или вида, административно-территориальных единиц для обозначения административно-территориальных единиц, относительно однородных по своим параметрам. При отнесении административно-территориальных единиц различных категорий к одному уровню территориальной организации учитывается сопоставимость их общего значения в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, общих условий организации управления соответствующими территориями.

Другой важный аспект принципа многоуровневой территориальной организации заключается в наличии организационно-правовой связи между административно-территориальными единицами различного уровня, а также между административно-территориальными единицами высшего уровня и субъектом Российской Федерации. Взятая в вертикальном разрезе, структура административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации представляет собой распределенную, охватывающую относительно самостоятельные звенья, но вместе с тем целостную систему территориальной организации публичной власти, все уровни которой объединены определенной общностью выполняемых задач и функций государства и местного самоуправления. Каждая административно-территориальная единица в организационно-территориальном аспекте представляет собой определенное целое, и последующее деление его на части обусловлено целями построения рациональной системы управления на соответствующей территории. Указанные части с неизбежностью "включаются" в процесс управления территорией более крупного территориального образования, что находит свое выражение в формировании как минимум координационных связей между управленческими структурами, действующими на различных территориальных уровнях. Организационно-правовая взаимосвязь территориальных единиц проявляется в определенной системе отношений между органами публичной власти, их структурными подразделениями, должностными лицами, осуществляющими функции управления на территориях, относящихся к различным уровням территориальной организации, и может иметь различные формы в зависимости от конкретного способа территориальной организации публичной власти в субъекте Российской Федерации, сочетания территориальных условий организации государственной власти и местного самоуправления.

Важнейшей составляющей организации общественных процессов в субъекте Российской Федерации и одним из наиболее значимых объективных факторов, лежащих в основе построения системы административно-территориального устройства, является территориальная структура экономического развития региона, включающая систему территориального размещения производительных сил, сложившихся хозяйственных, торговых связей, производственной специализации территорий, а также иные многочисленные территориальные условия функционирования объектов экономической деятельности.

В литературе принцип соответствия административно-территориального устройства объективно складывающейся системе территориальной организации экономических процессов именуется по-разному: экономическим принципом, принципом учета экономических условий, принципом экономического районирования и т.д., но это не меняет общего единого подхода к оценке роли и определению содержания данного принципа, суть которого заключается в том, что административно-территориальное устройство должно: а) способствовать рациональному использованию и поступательному развитию экономического потенциала территории; б) обеспечивать эффективное управление экономическими процессами на территории субъекта Российской Федерации.

Глобальным образом значение экономического фактора в территориальной организации государства выражается в масштабах страны в целом, где существуют четко обозначенные области хозяйственной специализации и более рельефно проявляется экономическая специфика регионов. В субъектах Российской Федерации проявление указанного фактора имеет определенные особенности, выражающиеся в необходимости учета, главным образом, локальных условий экономической деятельности, таких как экономическое тяготение населенных пунктов к определенному центру, сложившаяся система производственных и торговых связей между отдельными хозяйствами и территориями, состояние транспортных и иных коммуникаций, расположение природных ресурсов, производственных мощностей и т.д. Описывая практику учета экономических условий в административно-территориальном устройстве РСФСР, М.А. Шафир отмечает, в частности, что при определении сети сельских районов учитывалась их хозяйственная база, которой служили местные экономические связи, прежде всего связи сельского хозяйства с промышленностью, перерабатывающей местное сельскохозяйственное сырье, а также с предприятиями, производящими строительные материалы из местного сырья, выполняющими ремонтные работы, обслуживающими бытовые потребности населения и т.д. При определении границ районов обращалось внимание на естественные рубежи, хозяйственные связи местных экономических центров с тяготеющими к ним территориями, направление местных дорог и т.д. Границы сельских Советов всемерно увязывались с территориальными пределами землепользования колхозов и совхозов. Здесь принимались во внимание и такие факторы, как тяготение сельских населенных пунктов друг к другу, направление местных дорог, развитие средств связи, естественные преграды.

В настоящее время роль государства, в том числе местных органов власти, в экономической сфере изменилась. Функции всеобъемлющего непосредственного руководства экономикой, основанного на монопольном господстве социалистической формы собственности, трансформировались в функции государственного регулирования и контроля. Однако изменение содержания функций публичной власти не уменьшило значение экономического фактора в ее территориальной организации. Относительная экономическая целостность территории остается необходимым условием эффективной организации деятельности органов публичной власти по регулированию общественных отношений на соответствующей территории. Так, крупные сельскохозяйственные предприятия продолжают оставаться основой формирования сельских районов и округов (сельсоветов), поскольку так или иначе концентрируют вокруг себя отношения, связанные с жизнеобеспечением прилегающей территории, локальные производственные связи. Безусловно, рациональная организация местных органов публичной власти предполагает соответствие территориальных масштабов их деятельности естественным границам такого рода локальных экономических зон.

Соответствующие критерии установления административно-территориального устройства закрепляются в законодательных актах субъектов Российской Федерации. При образовании волостей учитывается наличие относительно крупного населенного пункта или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, его транспортная доступность, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению".

Важным моментом является и возможное различие налогового, инвестиционного режима и иных условий (например, правил предоставления в собственность или в пользование муниципальных земель или иного имущества, находящегося в ведении органов местного самоуправления) экономической деятельности в разных муниципальных образованиях, учитывая широкие права органов местного самоуправления в этой сфере, предоставленные им действующим законодательством. Данное обстоятельство должно учитываться при определении территорий местного самоуправления, т.к., например, сложно представить нормальное функционирование хозяйства, границы землепользования которого пересекаются границами двух или более муниципальных образований.

Важным условием территориальной организации местного самоуправления является и общий экономический потенциал территории с точки зрения возможности обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления, без которой последнее превращается в фикцию. Особое значение при этом имеет налоговый потенциал территории - налоговая база местных налогов и сборов. В законодательных актах субъектов Российской Федерации, регулирующих административно-территориальное устройство, данное условие учитывается при определении критериев образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований.

Экономический фактор, в частности, рост показателей производственной деятельности, изменение ее структуры на определенной территории, повышение роли территории в экономическом развитии региона, обусловливает необходимость изменения определенных параметров административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, например, изменение административного статуса территории (перевод сельских поселений в категорию городских поселений, перевод городов районного значения в категорию городов регионального значения, придание территории статуса самостоятельной административно-территориальной единицы и т.д.).

Наряду с территориальной организацией экономических процессов существенным фактором, учет которого необходим при регулировании административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, являются природно-географические условия территории. Размер территории, расстояние между населенными пунктами, рельеф местности, наличие естественных преград (рек, озер, болот, горных хребтов), территорий, представляющих собой единые природные комплексы, - эти и другие природно-географические характеристики в значительной мере определяют особенности территориальной организации социальных процессов и управления ими в субъекте Российской Федерации. Например, в Омской области по реке Иртыш пролегает одновременно естественная и административная граница десяти из тридцати двух районов области.

Наконец, к принципам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо отнести учет национального состава, культурных и бытовых особенностей населения, проживающего на соответствующих территориях. Перечисленные факторы наиболее выраженно характеризуют нематериальную, духовную сторону жизнедеятельности населения, его традиции и обычаи и, безусловно, должны учитываться в процессе установления административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и его последующего регулирования, в частности, при определении границ и наименований административно-территориальных единиц.

Вместе с тем их не следует абсолютизировать, переносить доктрину права наций на самоопределение на уровень территориальной организации субъектов Российской Федерации. Действующее федеральное законодательство, регулирующее права малочисленных народов и других этнических общностей, не распространяет данные права на сферу территориальной организации публичной власти. Так, в соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной автономии" формой самоорганизации и самоуправления этнических общностей признаются исключительно общественные объединения. Форму общественного объединения имеют общины и иные формы объединения коренных малочисленных народов в соответствии с Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Необходимо отметить, однако, что статьей 11 данного Закона предусмотрено право лиц, относящихся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания в соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы территориального общественного самоуправления малочисленных народов. Но общественное территориальное самоуправление является формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления, не несущей в себе реализацию публично-властных полномочий, и поэтому его организация не рассматривается нами в качестве элемента административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

На законодательном уровне еще Верховным Советом РСФСР предпринимались попытки закрепить право этнических общностей на создание национальных административно-территориальных единиц в субъектах Российской Федерации. Статьей 7 принятых им Основ законодательства о правовом статусе малочисленных народов предусматривалось право коренных малочисленных народов на территориях своего традиционного проживания создавать национальные административно-территориальные единицы (национальные районы, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты). Однако Президентом Российской Федерации данный законодательный акт был отклонен.

В настоящее время законодательство отдельных субъектов Российской Федерации (Республик Бурятия, Хакасия, Саха (Якутия), Томской области) также предусматривает возможность создания национальных административно-территориальных единиц в местах компактного проживания представителей коренных этнических общностей.

Оценивая данную практику регулирования административно-территориального устройства, необходимо отметить, что национальный момент должен рассматриваться в качестве важного, но не единственного либо доминирующего фактора. Как элемент административно-территориального устройства, административно-территориальная единица имеет комплексное, универсальное значение, и регулирование ее статуса не должно увязываться с какими-либо отдельными аспектами, характеризующими особенности содержания социальных процессов на соответствующей территории. Поэтому выделение отдельной категории административно-территориальных единиц, образуемых по национальному признаку, представляется не вполне обоснованным. Данный признак в числе других факторов, характеризующих традиционный образ жизнедеятельности, культуру и обычаи населения, должен рассматриваться в качестве одного из условий, учитываемых в процессе регулирования административно-территориального устройства, и учитываться именно в комплексе с другими условиями.

Принимая во внимание светский характер российской государственности, неправомерным представляется использование при установлении административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации признаков, имеющих религиозное, культовое значение, что имеет место в некоторых субъектах Российской Федерации.

Таким образом, в основе административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации лежат следующие принципы:

1) соответствия системе расселения населения;

2) многоуровневой территориальной организации;

3) соответствия условиям экономического развития территории (экономический принцип);

4) учета природно-географических условий;

5) учета национального состава, культурных и бытовых особенностей населения.

Только взятые и действующие в совокупности, в комплексе данные принципы позволяют обеспечить рациональную, научно обоснованную территориальную организацию публичной власти в субъекте Российской Федерации, условия ее эффективной реализации.