Глава 3. Программа развития федерализма в рф

3.1. Проблемы реализации программы развития бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм – устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в приделах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.

Основным принципом бюджетного федерализма являются: равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром; разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами федерации; самостоятельность бюджетов различных уровней.

Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объемов доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы.

Собственные налоги органов местного самоуправления покрывают менее чем 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. О том, как стимулировать укрепление этой доходной базы, шла речь на парламентских слушаниях в Совете Федерации, где обсуждался ход реализации Программы развития бюджетного федерализма.  

3.2. Совершенствование межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться могут на основе разных принципов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не только степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

24 апреля 2006 года Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике провел Круглый стол на тему: "Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Обсудив комплекс вопросов, связанных с совершенствованием межбюджетных отношений и федеративного устройства, участники Круглого стола отмечают следующее.

На протяжении последних лет активно проводятся реформы, направленные на совершенствование федеративных отношений и создание эффективной системы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, межбюджетные отношения были существенно преобразованы путем разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями публичной власти. Впервые законодательно определено делегирование субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета, сокращен объем "нефинансируемых федеральных мандатов", усовершенствована система оказания финансовой помощи бюджетам различных уровней бюджетной системы.

В то же время, несмотря на достигнутые результаты, в системе межбюджетных отношений остаются серьезные изъяны. Принятые государством меры не привели к ощутимым результатам в сокращении различий между субъектами Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности. Повышению эффективности межбюджетных отношений препятствует отсутствие обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней. Произошедшие изменения в расходных обязательствах субъектов Российской Федерации не в полной мере компенсированы доходными источниками, что привело к усилению региональных различий и росту социальной напряженности в отдельных территориях.

При этом, проводимая в стране реформа межбюджетных отношений, особенно в части финансирования социальных полномочий, должна способствовать росту благосостояния населения и обеспечению гражданам равных условий в осуществлении своих прав на социальную поддержку.

Потому, не обходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений и разграничения полномочий между уровнями публичной власти с учетом предложений и замечаний органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая вышесказанное, участники Круглого стола рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:

- не принимать законодательные акты Российской Федерации, предусматривающие сокращение налогооблагаемой базы субъектов Российской Федерации, а также их расходные обязательства без соответствующей компенсации из федерального бюджета;

- рассмотреть вопрос о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, предусматривающих обязательное предоставление в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год сведений по распределению межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации;

- рассмотреть вопрос о внесении в Налоговый кодекс Российской Федерации изменений, предусматривающих отмену установленных в федеральном законодательстве льгот по региональным налогам.

2. Правительству Российской Федерации:

- продолжить работу по совершенствованию межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий с учетом необходимости создания условий для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации;

- предусмотреть компенсацию расходов региональных бюджетов, необходимых для реализации федеральных нормативных правовых актов, в том числе по повышению заработной платы работникам бюджетных организаций;

- подготовить предложения по совершенствованию распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации, прежде всего дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- провести инвентаризацию реальных доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, на основе которой оценить эффективность реализации полномочий, переданных субъектам Российской Федерации;

- усовершенствовать механизм предоставления средств из Федерального фонда софинансирования социальных расходов, с целью повышения эффективности исполнения полномочий субъектов Российской Федерации;

- принять меры по обеспечению стабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников и расходных полномочий;

- при делегировании органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления расходных полномочий учитывать расходы на их администрирование;

- рассмотреть вопрос о совершенствовании налогового и статистического учета в Российской Федерации, подразумевающего свод соответствующих показателей в разрезе вновь созданных муниципалитетов (в том числе и поселенческих);

- предусмотреть получение органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления информации о налогооблагаемой базе, необходимой для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации;

- установить единые, формализованные и прозрачные принципы распределения средств (Федерального фонда софинансирования расходов) по оказанию инвестиционной и финансовой помощи субъектам Российской Федерации на развитие инженерной и социальной инфраструктуры, учитывающие бюджетную обеспеченность регионов и соблюдение ими бюджетного законодательства.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

- завершить работу по приведению правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации;

- провести анализ реализации полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и подготовить предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации;

- обеспечить гражданам равные условия в осуществлении своих прав на социальную поддержку и не допустить снижение объема и качества предоставляемых населению социальных услуг при формировании расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации;

- оказывать методологическую и консультативную помощь органам местного самоуправления по организации осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.

С этой точки зрения сосредоточение внимания на определении расходных полномочий и жесткая связь объемов финансовой помощи с определенными расходными полномочиями иногда создает ситуацию, подталкивающую органы власти субъектов РФ к рассмотрению местных бюджетов как сметы расходов населенных пунктов, а не самостоятельных бюджетов муниципальных образований.

Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает, как уже отмечено, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы. Иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, что является одним из главных факторов политико-экономического развития России и, следовательно, успеха реализации бюджетной политики. Во-первых, обоснованное разграничение их доходных полномочий - это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. Во-вторых, понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка, безопасности общества.

Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).

В экономической литературе неоднократно высказывалось мнение, что спецификой России является сочетание высокой степени децентрализации финансовых ресурсов (как по доходам, так и по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений в сфере финансов, в том числе при определении расходных полномочий региональных властей. Речь идет о том, что почти половина доходов консолидированного бюджета России приходится на доходы территорий. Однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных доходов. Остальная часть приходится на федеральные налоги, поступающие в территориальные бюджеты. Некоторые исследователи рассматривают данный аспект отечественной бюджетной системы как недостаток.

В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходов на развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных по своему характеру инвестиций, и эффект мультипликатора расходов.

Отличительной чертой межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами в 2007 г. является использование в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Федерации собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.

Современная бюджетная политика, включая ее составную часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы на регулирование не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей (речь идет о поддержании эффективных пропорций агрегированных показателей валового национального выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменного курса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортных квот и пр.).