4.4.4.Результаты проведенной реформы

17 марта 2010 года ВЦИОМом (Всероссийский центр изучения общественного мнения) была произведена оценка промежуточных итогов реформы на железнодорожном транспорте. Оценивали 25 экспертов. Это были представители грузоотправителей, перевозчиков и операторов транспортных компаний, отраслевых структур и ассоциаций, научных, экспертных и общественных организаций и властей.

Итоговая оценка реформы 2,5 балла из 5 возможных.

В качестве положительных результатов была отмечено:

- целостность и работоспособность отрасли в условиях перехода от плановой к рыночной экономике;

- преобразование Министерства путей сообщения (МПС) в ОАО "РЖД";

- появление независимых игроков в сфере оперирования грузовыми ваго-нами;

- повышение объемов частных инвестиций в подвижной состав.

Негативными были:

- снижение эффективности работы железнодорожного транспорта;

- повышение тарифов;

- увеличение парка грузовых вагонов, принадлежащих частным собствен-никам;

- снижение эффективности управления вагонными парками;

- ухудшение состояния магистральной инфраструктуры.

Эксперты сошлись во мнении, что:

- реформа железнодорожного транспорта была навязанна отрасли;

- на этапе подготовки реформа много обсуждалась, однако дискуссия была недостаточно глубокой и профессиональной;

- для подготовки реформы академическая наука не привлекалась;

- не был проведен количественный анализ рисков;

- не осуществлен ни один прогноз последствий реформы;

- не произведена оценка постреформенного состояния отрасли;

- длительность реформы повлияла на оценку ее эффективности.

ВЦИОМ сообщает, что, по мнению большинства экспертов, важна разработка программы модернизации российского железнодорожного транспорта с учетом повышения его конкурентоспособности над автомобильным на основе собственных научных достижений и передовых западных технологий. Обращается внимание, что для создания наиболее эффективной структуры управления целесообразно сохранение железнодорожного транспорта в качестве естественной монополии. 

Однако эксперты разошлись в оценке относительно путей дальнейшего реформирования железнодорожного транспорта:

- одни считали необходимым отказаться от идеи развития конкуренции и частного управления подвижным составом и с наименьшими издержками вернуться к монопольному, контролируемому управлению отраслью;

- другие, – признавали, что только доведение реформы до логического конца по утвержденному правительством РФ плану позволит добиться каких-то изменений/улучшений на транспорте.

Эксперты посчитали целесообразным в ходе дальнейшей реализации реформы:

- снять тарифные ограничения для создания полноценной конкуренции;

- изменить систему тарифов;

- разработать план строительства железных дорог.

По данным ИНП РАН (Институт народнохозяйственного прогнозирования):

- к началу 2010 года более 66% грузовых вагонов принадлежали частным операторам;

- на рынке действовало более 2,5 тысяч - собственников вагонов, из них только 12 имели парк более 5 тысяч вагонов;

- большое число мелких компаний затрудняло управление вагонным парком;

- вырос пробег порожних вагонов;

- появились скопления "брошенных" вагонов на станциях;

- большим по численности парком вагонов перевозился меньший объем груза;

- возникли диспропорции в обслуживании клиентов и в распределении при-были от перевозок;

- частные операторы, как правило, перевозили высокорентабельные и до-ходные грузы крупными отправками, а РЖД как публичный перевозчик вынужден был перевозить низкодоходные грузы и грузы единичными небольшими отправками;

- снизилась рентабельность грузовых перевозок РЖД;

- сохранялась убыточность пассажирских перевозок. В 2008 году убытки составили 31,7 миллиарда рублей в дальнем следовании и 34,8 - в пригородном сообщении. При этом субсидии на покрытие этих убытков были выделены на дальнее сообщение 19,6 и пригородное - 2 млрд. рублей. Недостающая сумма компенсировалась от доходов грузовых перевозок;

- существенного привлечения частных инвестиций в развитие инфра-структуры железнодорожного транспорта не произошло. В 2009 году 81,2% вложений были средства РЖД;

- развития конкуренции между перевозчиками на железнодорожном транспорте не произошло. РЖД на сегодня – это единственный публичный перевозчик грузов, выполняет 99% пассажирооборота в дальнем следовании и 100% - в пригородном;

- развитие нормативно-правовой базы отставало от развития самого транспорта. Из-за этого возникло множество "пробелов" в регулировании;

- рынок международных и транзитных перевозок оказался практически потерянным для российских железных дорог;

- оценку эффективности работы отрасли дать невозможно из-за отсутствия критериев оценки. 

Специалисты ИНП напомнили, что для создания развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок целесообразны:

- оценка способов полного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности;

- развитие частной собственности на магистральные локомотивы;

- продажа лицензий на осуществление пассажирских перевозок в приго-родном сообщении;

- оценка возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний.

Объективно к таким глобальным преобразованиям железнодорожный транспорт не готов. Более того, целесообразность данных мероприятий многими ставится под сомнение. Решения о проведении этих преобразований не приняты.

Положительную оценку проходящей в России реформы железнодорожного транспорта дали Европейская Конференция Министров Транспорта (ЕКМТ) и Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). Они отметили, что в России удалось создать на железнодорожном транспорте структуру, которая живет и развивается по законам рынка.

 Однако говорить о достижениях результатов, запланированных к 2011 году, не представляется возможным. Рентабельность ОАО «РЖД» минимальна, а износ основных средств близок к критическому. За первое полугодие от перевозок недополучено 10,5 млрд. руб. План выручки от подсобно-вспомогательной работы выполнен на 95,3% (недополучено более 1,2 млрд. руб.). Компании нужны огромные инвестиционные ресурсы; ее рыночные позиции ухудшаются. ОАО «РЖД» продолжает терять рынки высокодоходных грузов, испытывает конкурентное давление на международных транспортных рынках, внутреннем рынке труда и капитала. Растет отставание в области науки и технологий. Управленческая структура, корпоративная культура и система мотивации персонала давно не соответствуют требованиям времени.

По мнению В. Якунина существует риск, что ОАО «РЖД» превратится в малоэффективную компанию, предоставляющую капиталоемкие услуги инфраструктуры и выполняющую низкорентабельные грузовые перевозки. Такая оценка свидетельствует о сохранении актуальности и научной значимости проблемы государственного регулирования железнодорожной отрасли как естественной монополии. Государство продолжает в ходе реформ нести ответственность за устойчивое функционирование всей системы железнодорожного транспорта, эффективность его работы и управляет ходом реформ. Важное место в государственном регулировании занимают вопросы разделения:

- функций государственного управления, осуществляемых Министерством транспорта Российской Федерации, и хозяйственной деятельности ОАО «РЖД»;

- основных, связанных с перевозками, и неосновных видов деятельности;

- естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта.

При этом в монопольном секторе должен быть усилен государственный контроль, а там где это, возможно, необходимо стимулировать развитие конкуренции.

Экстерриториальность железных дорог должна быть обязательно сохранена, но в то же время должно быть предусмотрено обеспечение доступа к производственной инфраструктуре для всех потенциальных участников получения услуг на недискриминационной основе.

Принципиально важным обстоятельством представляется тот факт, что начнут строиться, а затем функционировать полностью частные железные дороги. В этой ситуации государство будет вынуждено находить новые подходы к регулированию монопольного по своей сути, но уже преобразованного сектора экономики.

Для реализации всех этих больших и сложных планов необходимо разработать и осуществить ряд практических мероприятий.

Прежде всего, реформирование железнодорожного транспорта требует совершенствования правовой базы отрасли. Это объясняется тем, что действующие нормативные акты в ряде случаев противоречат друг другу и ограничивают возможности проведения необходимых структурных преобразований. К наиболее серьезным проблемам, требующих внесения изменений в законодательство, относятся:

- концессии на железнодорожном транспорте, не предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации;

- лицензирование отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте, связанных с предоставлением услуг инфраструктуры;

- льготы по размеру арендной платы за земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;

- формирование перечня имущества, подлежащего льготированию в соответствии с Налоговым кодексом РФ;

- исключении возможности совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти для того, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли;

- совершенствование налогового законодательства, устраняющие двойное налогообложение пассажирских компаний по оборотным налогам;

- сохранение налоговой базы регионов при проведении структурных преоб-разований. Тем самым со стороны регионов будет обеспечена политическая поддержка реформ.

Внесение в действующее законодательство этих, и других, изменений дадут возможность сформировать необходимую правовую базу для реализации планов по структурному реформированию железнодорожного транспорта.

Как уже указывалось, принципиально важным направлением реструктуризации является концептуальное разделение государственных и хозяйственных функций управления в системе железных дорог.

К государственным функциям по управлению железнодорожным транспортом необходимо отнести:

- прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, транспортно-экономических связей, а также потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;

- разработку предложений по совершенствованию и дальнейшему развитию нормативно-правовой базы;

- проведение единой научно-технической и нормативной политики;

- контроль над безопасностью движения;

- сертификацию, стандартизацию и лицензирование;

- регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально-значимых перевозок пассажиров. Значительная часть этих функций в перспективе может быть передана либо другим ведомствам, либо общественным организациям, либо регулироваться непосредственно правовыми нормами.

В системе железнодорожного транспорта должны быть выделены в качестве структурных естественно-монопольные и потенциально конкурентные подразделения.

В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок.

Постепенное сужение сферы тарифного регулирования станет значительным стимулом для инвесторов развития железнодорожного транспорта.

Наряду с проведением мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта необходимо продолжение уже проходящих в настоящее время процессов по рационализации его структуры. Главным направлением этой работы является продолжение вывода из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, а также других предприятий и объектов непрофильного назначения, непосредственно не связанных с перевозками.

Доходы от продажи, сдачи в аренду или распоряжения каким-либо иным способом имущества, принадлежащего предприятиям железнодорожного транспорта, а также средств от приватизации должны быть направлены на инвестиционные цели. Можно выделить ряд приоритетов инвестиционной политики в области:

- производства основных услуг;

- создания современной надежной и экономичной в плане потребления энергии системы использования путей и подвижного состава;

- внедрения и использования информационных систем управления для контроля за перевозками, бронирования билетов и распределения доходов, а также эффективной системы финансового контроля;

- инвестирования в инфраструктуру для развития конкуренции между железными дорогами на рынках с низким уровнем конкуренции с другими видами транспорта.

Как видно, несмотря на успехи структурной реформы железнодорожного транспорта, ее мероприятия и результаты оказались недостаточны для того, чтобы в короткие сроки создать эффективные источники развития, позволяющие обеспечить масштабное привлечение средств в развитие отрасли и ее модер-низацию, сформировать условия для ее долговременного устойчивого развития и повышения конкурентоспособности на мировом рынке.

В январе 2011 года состоялось заседание президиума правительства по реформе железнодорожного транспорта. Было отмечено, что у реформы уже есть ощутимые результаты. В частности, работает рынок грузовых перевозок, на нём появились независимые транспортные компании. Пассажирские перевозки выделены в самостоятельный сегмент, созданы пригородные компании, продолжаются приватизационные процессы. Реформа идёт по плану, практически без каких-либо серьёзных срывов. В то же время она далека от завершения, ряд важнейших решений ещё предстоит принять. Поэтому было предложено продлить срок действия программы структурной реформы на железнодорожном транспорте до 2015 года и синхронизировать с процессом образования Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана.

На период 2011-15 годы предусматривается:

- оптимизация систем управления грузовыми вагонами;

- разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих модернизацию и развитие инфраструктуры («сетевой контракт»);

- реализация пилотных проектов развития конкуренции в перевозочной деятельности;

- совершенствование тарифной системы в целях оптимизации использова-ния ресурсов на железнодорожном транспорте;

- формирование системы саморегулирования;

- обеспечение безубыточности пригородных пассажирских перевозок.

Президент ОАО «РЖД» В. Якунин дополнил планы следующими приоритетными задачами:

- дальнейшее развитие пригородного комплекса;

- пересмотр программы развития скоростного сообщения;

- дальнейшее совершенствование тарифного регулирования;

- обеспечение источников финансирования программ по развитию железно-дорожного транспорта;

- принятие поправок в закон «О железнодорожном транспорте» и Устав железных дорог.