Український незалежний центр політичних досліджень

Олександр Винников

Любомир Чорній

ПРОЗОРІ ВИБОРИ ТА ЗМІ В УКРАЇНІ: правове регулювання

м. Київ

2003 рік

ББК 67.9(4УКР) 300

B48

Прозорі вибори та ЗМІ в Україні: правове регулювання / О. Винников, Л. Чорній. - К. : Укр. незалеж. центр політ. дослідж., 2003. - 168 с. - Бібліогр.: с. 165-167

ІSBN 966-8136-08-Х

Автори: Олександр Винников, Любомир Чорній

Відповідальний за випуск: Максим Лациба

Літературний коректор: Валерій Лациба

Комп'ютерна верстка: Юліанна Алексеєва

Рецензенти: проф. Михайло Буроменський, д.ю.н., Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого

проф. Олексій Гарань, д.і.н., завідувач кафедри політології Національного університету "Києво-Могилянська Академія"

Це видання стало можливим завдяки гранту, наданому Агентством Сполучених Штатів з міжнародного розвитку (USAID) Проекту "Вибори та політичні процеси" відповідно до контракту з Development Associates, Inc. Думки, висловлені тут, належать авторам і необов'язково відображають точку зору USAID чи Development Associates.

Відгуки на видання можна надсилати за адресою:

Проект "Вибори та політичні процеси"

01004, м. Київ, вул. Антоновича, 23, офіс 2.

Тел. (044) 246-60-13; 246-65-98; 220-84-01

Тел/факс 246-58-18

E-mail: devassoc1@devassoc1.kiev.ua

Web-сторінка: http://www.vybory.com

Думки, висловлені у книзі, є точкою зору її авторів і не обов'язково відображають погляди Українського незалежного центру політичних досліджень

У книзі проаналізовано проблеми поширення інформації про вибори та регулювання діяльності ЗМІ на виборах в Україні. Сформульовані пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного виборчого та інформаційного законодавства. Розрахована на експертів з виборчого та інформаційного законодавства, політичних менеджерів, журналістів, студентів.

ББК 67.9(4УКР) 300

+76.0(4УКР)

ІSBN 966-8136-08-Х

© УНЦПД

© Олександр Винников

© Любомир Чорній

ЗМІСТ

Замість вступу

Поняття стандартів прозорих виборів

Розділ І. Законодавчі стандарти прозорих виборів в Україні (Любомир Чорній)

Глава 1. Прозорість та доступність виборчого законодавства

1. Публікація виборчого законодавства

2. Оприлюднення рішень щодо виборів

3. Оприлюднення інформації про вибори і виборчий процес

4. Обмеження строків внесення змін до виборчого законодавства

5. Роз'яснення виборчого законодавства в ЗМІ

Глава 2. Відкритість інформації про виборчий процес

1. Оголошення строків основних виборчих процедур

2. Відкритість процесу утворення виборчих округів і дільниць

3. Відкритість процесу формування виборчих комісій

4. Інформація про місцезнаходження та режим роботи виборчих комісій

5. Прозорість фінансування виборчих кампаній

6. Оприлюднення підсумків голосування та результатів виборів

Глава 3. ЗМІ у виборчому процесі

1. Статус ЗМІ під час виборчої кампанії

2. Гарантії діяльності та захист представників ЗМІ на виборах

3. Етичні норми діяльності та відповідальність представників ЗМІ

4. Питання рівності ЗМІ різних форм власності

Глава 4. Інформація про вибори у ЗМІ

1. Інформація у виборчому процесі

2. Висвітлення у ЗМІ виборчого процесу

3. Оприлюднення соціологічної інформації

4. Забезпечення балансу інформації

Глава 5. Інформація про учасників виборчого процесу

1. Оприлюднення інформації про кандидатів, політичні партії (блоки)

2. Достатність інформації про кандидатів, політичні партії (блоки) у ЗМІ

3. Інформація про діяльність кандидатів, політичних партій (блоків)

4. Персональні дані та інформація про кандидатів

5. Спростування неправдивої (компрометуючої) інформації у ЗМІ

Глава 6. Передвиборна агітація у ЗМІ

1. Поняття та форми передвиборної агітації

2. Поняття та основні характеристики політичної реклами

3. Політична реклама і вибори

4. Передвиборні дебати та їх правове регулювання

5. Рівність у веденні передвиборної агітації з використанням ЗМІ

Розділ ІІ. Реалізація засобами масової інформації права на доступ і поширення інформації про вибори в Україні (Олександр Винников)

Глава 1. Засади правового регулювання доступу засобів масової інформації до інформації про вибори та її поширення

1. Предмет регулювання

2. Співвідношення загальних і спеціальних гарантій

3. Довгострокові цілі правового регулювання

4. Гармонізація законодавства України з нормами Європейського Союзу та Ради Європи

Глава 2. Статус засобів масової інформації

1. Предмет регулювання

2. Офіційні засоби масової інформації

3. Відносини власності та непрямий контроль у засобах масової інформації

4. Деконцентрація засобів масової інформації

5. Ліцензії та інші державні дозволи для засобів масової інформації

6. Регуляторні та контрольні органи

7. Моніторинг засобів масової інформації

8. Редакційна політика ЗМІ

Глава 3. Інформація про вибори в ЗМІ

1. Предмет регулювання

2. Інформація про виборчий процес

3. Інформація про суб'єктів виборчого процесу

4. Гарантії недискримінаційного доступу до інформації про суб'єктів виборчого процесу

5. Фінансування поширення інформації про вибори

6. Право на спростування та відповідь щодо інформації про вибори

7. Інформаційні запити ЗМІ

Глава 4. Обмеження доступу до інформації про вибори та її поширення

1. Предмет регулювання

2. Інформація про правосуддя в кримінальних справах

3. Конфіденційна інформація

4. Захист репутації та запобігання моральній шкоді

5. Інформація про очікувані та попередні результати голосування

6. Захист джерел інформації

7. Захист засобів масової інформації від цензури

8. Транскордонний обмін інформацією

9. Захист засобів масової інформації від недобросовісної конкуренції

Глава 5. Розв'язання суперечок про право на доступ до інформації про вибори та її поширення

1. Предмет регулювання

2. Тлумачення законів

3. Правові підстави і форми відповідальності

4. Цивільно-правова відповідальність

5. Адміністративна відповідальність та фінансові санкції

6. Кримінальна відповідальність

7. Захист права Європейським судом

Глава 6. Висновки та рекомендації

Додатки

Список використаних джерел інформації

Замість вступу

Книга, яку ви відкрили, є результатом понад піврічного дослідження експертів Українського незалежного центру політичних досліджень, що було реалізоване в рамках проекту "Модель прозорих виборів в Україні". Робоча група проекту ставила перед собою завдання з'ясувати зміст таких концептуальних понять, як "прозорі вибори" та "стандарти прозорих виборів", а також окреслити основні параметри прозорих виборів, які могли б застосовуватися в Україні та сприяти подальшому вдосконаленню національного виборчого законодавства. Додатково експерти проекту намагалися визначити рівень усвідомлення різними групами громадськості концепції (ідеї) прозорих виборів, а також змалювати особливості їхнього бачення основних стандартів забезпечення прозорих виборів в Україні.

У ході реалізації проекту стало зрозуміло, що для демократизації та підвищення рівня прозорості виборів паралельно з удосконаленням виборчого законодавства в Україні має вдосконалюватись і законодавство, яке регламентує статус засобів масової інформації, питання свободи слова та вираження думок, право на інформацію, а також установлює засади відкритості і прозорості органів державної влади. Відтак, в Україні має бути створене узгоджене законодавче поле, яке б відповідало міжнародним стандартам у галузі свободи слова, доступу до інформації та проведення прозорих демократичних виборів.

Саме тому кожен з експертів, які працювали над книгою, обрав власний підхід до аналізу проблем, пов'язаних з предметом дослідження. Один з авторів розглядав проблеми прозорих виборів в Україні, вивчаючи здебільшого виборче законодавство, інший обрав своїм пріоритетом дослідження законодавства щодо інформації та ЗМІ.

У книзі ви знайдете багато посилань на зарубіжний і міжнародний досвід. Проте пропоноване дослідження було зорієнтоване передовсім на вивчення нормативної практики країн-членів Європейського Союзу, а також держав Центральної та Східної Європи, які планують приєднатися незабаром до ЄС. У виданні також наведено окремі приклади та посилання на законодавство щодо виборів, інформації, телекомунікацій і засобів масової інформації США, Канади та деяких інших країн світу.

Для визначення предмета дослідження та підготовки остаточного тексту книги було використано комплекс загальнонаукових та соціологічних методів, а зокрема:

1) контент-аналіз: для визначення предмета та окреслення основних проблемних сфер дослідження робочою групою проекту було детально вивчено газетні та інші публікації з виборчої проблематики за період з 1998-го до 2002 року, а також досліджено моніторингові й інші звіти, складені як спеціалізованими українськими організаціями (ВГО "Комітет виборців України", комітетом "Рівність можливостей", Коаліцією громадських організацій "Свобода вибору", Фондом "Європа ХХІ" та ін.), так і різноманітними моніторинговими структурами міжнародних організацій (ОБСЄ, Ради Європи, Національного демократичного інституту міжнародних відносин, Міжнародного республіканського інституту тощо);

2) експертні висновки: багато порушених у пропонованому дослідженні проблемних питань, а також пропозиції щодо їх вирішення чи щодо шляхів реформування українського законодавства про вибори були розглянуті з урахуванням результатів досліджень, висновків та висловлювань провідних українських і міжнародних експертів у галузі виборчого законодавства, а також законодавства у сфері інформації та ЗМІ; для оцінки якості дослідження, висновків і пропонованих рекомендацій в якості рецензентів також було залучено фахівців у сфері міжнародного права й політології;

3) фокус-групові дослідження: основою для формулювання проблем, які розглядаються в кожній главі книги, стали результати проведених у двох містах України (Кам'янці-Подільському та Дніпропетровську) фокус-групових досліджень, участь у яких брали представники місцевих осередків політичних партій, громадських організацій, засобів масової інформації, органів місцевого самоврядування або регіональних органів виконавчої влади, члени виборчих комісій, колишні кандидати в депутати рад різних рівнів, звичайні виборці;

4) глибинне інтерв'ювання: експерти проекту провели декілька глибинних інтерв'ю з фахівцями у сфері підготовки та проведення виборів, забезпечення передвиборних медіа-кампаній, організації незалежного спостереження за перебігом виборчих кампаній, а також юристів-практиків, представників органів місцевого самоврядування та регіональних органів виконавчої влади, які залучалися до підготовки виборів;

5) порівняльний аналіз: у дослідженні наведено багато прикладів із зарубіжного законодавства щодо виборів, інформації, телекомунікацій та ЗМІ; передовсім вивчалися міжнародно-правові акти Європейського Союзу, а також законодавство країн-членів ЄС; окремо для порівняння використовувалося законодавство країн Центральної і Східної Європи, які мають стати членами Європейського Союзу найближчим часом, та відповідні конвенції СНД.

Результатом застосування цих методів стало визначення предмета дослідження та виявлення основних проблемних питань (зрештою, їх і було використано для визначення структури книги - її глав і параграфів), що вимагають аналізу, а також окреслення можливих шляхів їх розв'язання і формулювання пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства (в своєму повному викладі вони подані у висновках кожного з параграфів, загальних висновках та рекомендаціях).

Предмет пропонованого вам дослідження можна сформулювати як практичні аспекти правового забезпечення доступу виборців до інформації про виборчий процес та суб'єктів виборчого процесу за допомогою засобів масової інформації. Окремо проаналізовано аспекти поширення інформації в обов'язковому порядку, на підставі законодавства про вибори та з ініціативи чи на розсуд окремих учасників виборчого процесу.

Оприлюднення інформації про виборчий процес і суб'єктів виборчого процесу має відповідати конституційним та міжнародно-правовим нормам, що забезпечують захист і розвиток прав людини та її основних свобод (тут ідеться про партії та блоки і власне ЗМІ). Тому стандарти прозорих виборів виступають одним із засобів запобігання порушенню відповідних прав і свобод, критерієм оцінки їх додержання, а не самоціллю. Хибним видається припущення стосовно того, що забезпечити прозорі вибори чи право на свободу вираження думок можливо шляхом інкорпорування в закони України тих чи інших декларацій як таких.

Найпоширенішими різновидами ризиків та порушень права на інформацію про вибори та виборчий процес, на нашу думку, в сучасній Україні є:

- надмірні адміністративні та законодавчі обмеження видів інформації, що поширюється без дозволу державних органів;

- відсутність процедурних положень і зразків офіційних документів у текстах спеціальних законів, що безпідставно розширює дискреційні повноваження державних органів у виборчому процесі;

- невизначеність правового регулювання ведення передвиборної агітації, використання політичної реклами та їх фінансування;

- послаблення механізмів судового захисту порушених під час виборів прав через занадто тривалі процесуальні строки.

У звіті щодо особливостей функціонування ЗМІ в 187 країнах, складеному міжнародною організацією "Freedom House", Україна фігурує в числі держав, у яких спостерігаються суттєві проблеми зі свободою слова. Згідно з цим звітом до категорії країн з вільною пресою зараховано 40% досліджених держав, а до категорії країн, де свободи преси немає, - 33%. Таким чином, Україна разом з іншими 50 державами перебуває в проміжній зоні - це категорія країн, де ЗМІ визнаються "частково вільними" (Див.: Звіт міжнародної організації "Fredom House" щодо проблем свободи слова (1999 рік).

Більшість міжнародних експертів, які здійснювали моніторинг виборчого процесу в Україні під час виборчих кампаній 1998, 1999 та 2002 років, теж стверджують, що на сьогоднішній день загальний рівень прозорості виборів у державі залишається недостатнім і не гарантує громадянам реалізації їхніх виборчих прав повною мірою, що зумовлено насамперед низькою якістю чинного виборчого законодавства та неналежним його виконанням.

Оцінюючи українське законодавство у сфері інформації та ЗМІ, експерти констатують, що воно "не має прозорого конкретного та зрозумілого механізму застосування", а це, відтак, призводить до системного порушення законів та Конституції України. На їхню думку, "українське законодавство у сфері мас-медіа не приведене у відповідність до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року", мають місце "факти відкритого ігнорування і порушення законів, у тому числі з боку влади" (Чекмишев О. В. Законодавчі гара в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення. Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції. - К., 2003. - С. 314).

Європейський Суд з прав людини зазначає, що свобода висловлювання гарантує кожному можливість вільно висловлювати свою думку та отримувати й розповсюджувати інформацію без втручання держави. Однак, щоб не зловживати цим правом, держава може обмежувати його за умови дотримання трьох критеріїв:

1) обмеження повинно ґрунтуватися на законній меті;

2) застосування обмеження за певної соціальної потреби можливе лише тоді, коли немає іншого, менш суворого заходу для досягнення мети;

3) мета та засіб повинні бути обумовлені законом для того, щоб обмежити можливі зловживання з боку державних службовців (Яновський проти Польщі (1999) // Європейський суд з прав людини. Стандарти свободи слова (адаптований опис справ). CEU Human Rights Students' Initiative. - Budapest, 2002. - C. 14).

У пропонованому дослідженні не подається вичерпного переліку питань, які стосуються діяльності ЗМІ та руху інформації на виборах. Зокрема дослідження лише побіжно охоплює мало врегульовані чинним законодавством питання, що стосуються використання новітніх інформаційних технологій (Інтернету, кабельних та локальних мереж тощо), а також права на інтелектуальну власність, пов'язану з виборами.

Робоча група проекту щиро сподівається, що виконана нею робота стане в пригоді політичним менеджерам та аналітикам, а пропоновані висновки і рекомендації привернуть увагу українських законодавців. Обрані підходи та методологія дослідження порушених у книзі проблем відповідають визначеному Україною міжнародно-політичному курсу - інтеграції в європейське співтовариство.

З повагою,

Робоча група проекту

"Модель прозорих виборів в Україні"

Поняття стандартів прозорих виборів

"Стандарти прозорих виборів" - це нове поняття для українського виборчого права. Ні в українському виборчому законодавстві, ні в теорії права немає його визначення чи достатніх характеристик. Для того, щоб їх сформулювати, спробуємо з'ясувати зміст двох його складових: "стандарти" та "прозорі вибори".

Перша його частина, "стандарт", найчастіше вживається у таких трьох значеннях:

1) те, що вважається моделлю для вимірювання чи порівняння або служить як прийнятий зразок чи авторитет (синоніми: ідеал, модель, канон, норма, критерій, зразок, мірка чи мірило);

2) нормальний або прийнятний рівень чи ступінь чогось (синоніми: нормальний стан, норма, середній рівень);

3) критерії моральної чи етичної поведінки, відповідно до яких приймається система цінностей та ідеалів (синоніми: принцип, ідеал, моральна цінність) (Див.: Wordsmyth (The Educational Thesaurus-Dictionary, http://www.wordsmyth.net).

Попри подібність всіх трьох щойно наведених значень поняття "стандарт", для виборчого права найбільш близьким є друге, оскільки саме воно визначає його як "прийнятний рівень", "нормальний стан", достатню ступінь чогось. Тобто дотримання стандартів у виборчому праві може гарантувати прийнятний, нормальний рівень проведення виборів, який відповідатиме загальновизнаним у сучасному світі вимогам до демократичних виборів.

Характеризуючи другу частину, "прозорі вибори", слід звернути увагу на розуміння прозорості у виборчому праві (особливо в сенсі ролі ЗМІ під час виборів). Перш за все, це відкритість, доступність та достатність інформації про вибори, діяльність суб'єктів виборчого процесу в межах виборчого процесу, особисті характеристики кандидатів та ідеологічні чи програмні особливості політичних партій (блоків). Це також наявність доступних каналів для оприлюднення такої інформації та процедур, які гарантують рівність доступу до них всім конкуруючим кандидатам, політичним партіям (блокам). Це право на ознайомлення з офіційними документами, які мають відношення до виборів (рішення про формування складу виборчих комісій та протоколи засідань виборчих комісій, списки виборців тощо). Сюди ж відносяться і можливості судового та позасудового захисту таких прав. Ще однією ознакою "прозорих виборів" є своєчасність отримання бажаної чи необхідної інформації.

Таким чином, "прозорі вибори" можна визначити як прийнятний з політико-правової точки зору рівень реалізації усіма суб'єктами й учасниками виборчого процесу своїх прав на створення, поширення, своєчасне отримання та використання інформації, яка стосується виборів, а також можливість їх оперативного захисту та відновлення у разі порушення.

Отже, основною ознакою прозорих виборів є доступність інформації та комунікаційних каналів, якими вона поширюється. Однак вся ця інформація має створюватися та поширюватися виключно на законних підставах, що включає в себе законодавче врегулювання цілої низки питань, таких як: порядок надання ефірного часу та газетної площі, виготовлення агітаційної та іншої рекламної продукції, фінансування агітаційних (передвиборна агітація) та інших заходів (фактично є інформаційними приводами - частина рекламної стратегії) чи потреб (організаційні потреби) передвиборчої кампанії, врегулювання порядку оперативного розв'язання інформаційних конфліктів (доступ до інформації та комунікаційних каналів, спростування неправдивої інформації та відповідальність за її поширення і таке інше), а також визначення понять "передвиборна агітація" та "політична реклама" тощо. Всі ці правові гарантії та процедури разом з принципами, а також похідні від них дефініції, презумпції, конкретні матеріальні та процесуальні норми власне і є основою для встановлення стандартів прозорих виборів.

Ознаки прозорих виборів та основні питання, для яких мають бути встановлені стандарти прозорості:

1) відкритість інформації про вибори та суб'єктів виборчого процесу;

2) доступність інформації про діяльність суб'єктів виборчого процесу в межах виборчого процесу;

3) достатність інформації про особисті характеристики кандидатів та ідеологічні чи програмні особливості політичних партій (блоків);

4) відкритість інформації про джерела надходжень, порядок використання та контролю за використанням виборчих фондів кандидатів та політичних партій (блоків);

5) своєчасність оприлюднення чи отримання інформації, яка стосується виборів та суб'єктів виборчого процесу;

6) доступність комунікаційних каналів для всіх суб'єктів виборчого процесу;

7) можливість вільно створювати, збирати, використовувати та поширювати інформацію, яка стосується виборів та суб'єктів виборчого процесу;

8) доступність офіційних документів, які стосуються організації виборчого процесу;

9) наявність механізмів ефективного та своєчасного розв'язання правових конфліктів, що виникають в сфері інформаційної діяльності в межах виборчого процесу;

10) оперативний судовий чи позасудовий захист прав суб'єктів виборчого процесу.

Отже, "стандарти прозорих виборів" можна визначити як сукупність законодавчо встановлених правових норм та процедур, дотримання яких гарантує усім суб'єктам і учасникам виборчого процесу проведення виборів на рівні достатньої реалізації ними своїх прав на створення, своєчасне отримання, використання та поширення інформації, що стосується виборів.

З метою конкретизації поняття "стандарти прозорих виборів" та визначення основних процедур, для яких вони встановлюються, розглянемо основні інформаційні зв'язки, що виникають в межах виборчого процесу. Перш за все, до них належать взаємозв'язки між самими суб'єктами виборчого процесу. Також це зв'язки між суб'єктами виборчого процесу (кандидати, політичні партії (блоки); виборчі комісії; виборці тощо) та іншими його учасниками (засоби масової інформації; об'єднання громадян; судові органи тощо) під час реалізації ними своїх прав на створення, отримання, використання та поширення інформації, а також на їх судовий чи позасудовий захист. До них належать такі системи взаємозв'язків:

• органи державної влади та органи місцевого самоврядування - засоби масової інформації;

• виборчі комісії - засоби масової інформації;

• засоби масової інформації - виборці;

• кандидати, політичні партії (блоки) - засоби масової інформації;

• об'єднання громадян - засоби масової інформації.

Зважаючи на особливості української правової системи, не можуть вважатися повноцінними стандартами прозорих виборів звичаї (окрім міжнародної публічно-правової сфери), судові та адміністративні прецеденти, а також положення підзаконних нормативно-правових актів. Призначенням перших є заповнення прогалин щодо відсутніх стандартів, а других - реалізація закріплених на рівні конституції та законів принципів та декларацій щодо прозорих демократичних виборів. На практиці як перші, так і другі фактично виконують в Україні функцію стандартів прозорих виборів.

Так само, як і у випадку з визначеннями понять, в українському виборчому законодавстві не встановлено чіткого переліку стандартів прозорих виборів. Хоча деякі питання, що стосуються правового регулювання прозорості виборів, закріплено в українському законодавстві про інформацію та ЗМІ. Фактично єдиним джерелом, на підставі якого можна з'ясувати перелік таких стандартів, є міжнародно-правова практика, у тому числі документи міжнародних організацій, Європейського Суду з прав людини, й, у деяких випадках, міжнародно-правові акти, ратифіковані Верховною Радою України.

Розділ І. Законодавчі стандарти прозорих виборів в Україні