2.5. Местное самоуправление

Деятельность местного самоуправления на селе позволяет реализовать один из основных принципов управления - обеспечение условий для самоорганизации населения. В связи с этим, как показывает мировой опыт, наличие эффективного института местного самоуправления является одним из основных факторов устойчивого развития сельских территорий.

Согласно действующему законодательству, в сельской местности в России действует двухуровневая модель местного самоуправления, включающая сельские поселения и муниципальные районы (в составе последних могут быть городские поселения и населенные пункты, находящиеся на межселенных территориях). За годы, прошедшие после вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проведена большая работа по разграничению полномочий между муниципальными образованиями разных уровней и органами государственной власти и по закреплению за ними соответствующих доходных источников. Модель организации местного самоуправления постоянно совершенствуется, в том числе в сторону большей вариативности подходов, что позволяет своевременно решать многие выявленные проблемы.

Вопросы местного значения, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления, охватывают широкий круг социально значимых задач. Эффективное исполнение органами местного самоуправления соответствующих полномочий является необходимым условием для обеспечения устойчивого развития сельских территорий.

В России в сельской местности насчитывается 20,3 тыс. муниципальных образований, в т.ч. 1,8 тыс. муниципальных районов и 18,5 тыс. сельских поселений, объединяющих 153 тыс. сельских населенных пунктов. В среднем на один муниципальный район приходится примерно 10 сельских поселений, 84 сельских населенных пункта и 31,5 тыс. жителей, а на одно сельское поселение - около 8 сельских населенных пунктов и 1835 жителей.

Более половины сельских поселений имеют число жителей от 500 до 2000 человек, а 25,0% - 2000 чел. и более. Как показывает практика, малочисленные поселения нередко оказываются не в состоянии эффективно решать отнесенные к их ведению вопросы местного значения, поскольку не имеют для этого ни достаточных финансовых средств, ни кадровых ресурсов. С похожими проблемами сталкиваются и некоторые муниципальные районы, не имеющие достаточных ресурсов для эффективного выполнения своих полномочий.

Недостаток ресурсов приводит к тому, что многие муниципальные образования оказываются способны решать вопросы социально-экономического развития лишь при поддержке со стороны органов государственной власти. Это препятствует реализации принципа самостоятельности местного самоуправления, снижает заинтересованность местных администраций в повышении своей управленческой эффективности. Степень вовлечения граждан в деятельность органов местного самоуправления, в обсуждение и принятие решений по общественно значимым вопросам остается низкой.

Сохраняется высокая дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных районов и сельских поселений. Причем ситуация значительно отличается в разных субъектах Российской Федерации (например, величина бюджетной обеспеченности сельских поселений колеблется от 1086 руб. в Чеченской Республике до 68940 руб. в Ненецком автономном округе).

Остается высокой зависимость местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации отмечается высокий уровень долговой нагрузки на местные бюджеты (преимущественно в форме бюджетных кредитов), что увеличивает риски неисполнения бюджетных обязательств в случае сокращения доходных поступлений при неблагоприятной экономической конъюнктуре.

Несмотря на предпринимаемые меры по развитию доходной базы муниципальных образований, наметилась тенденция сокращения доли доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации (с 2007 г. по 2012 г. она уменьшилась с 15,5% до 15,0%).

Бюджетный кодекс Российской Федерации установил в качестве основной меры финансовой поддержки муниципальных образований предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов из бюджета субъекта Российской Федерации. Закрепленные в Бюджетном кодексе подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности характеризуются объективностью, независимостью от краткосрочных изменений различных показателей, что создает формальные условия для равного обеспечения возможностей муниципальных образований по исполнению ими своих расходных полномочий и, таким образом, для равного доступа граждан к муниципальным услугам.

Однако указанные подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности имеют также определенные недостатки. В частности, они не учитывают значительную дифференциацию муниципальных образований по уровню социально-экономического развития. Исполнение полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности может осуществляться формально, без учета реальных потребностей местных бюджетов по финансированию социально значимых расходных обязательств муниципальных образований. Не закреплена законодательно обязанность муниципального района осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в составе муниципального района из собственных средств.

Кроме того, выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется без учета вклада органов местного самоуправления в развитие доходной базы муниципальных образований, что лишает местные администрации стимулов проводить активную работу по обеспечению социально-экономического развития на своей территории.

Таким образом, остается актуальной задача дальнейшего совершенствования механизмов финансовой поддержки и развития собственной доходной базы муниципальных образований