1.2. Концепция налоговых расходов бюджета

Налоговые льготы и освобождения хоть и не приводят к прямому расходованию бюджетных средств, все же снижают доходы бюджета, которые в случае отсутствия таких льготных положений были бы направлены на решение тех же задач, что и вводимые льготы. Таким образом, налоговые преференции во многом аналогичны бюджетным расходам, и, соответственно, должны тщательно проверяться и оцениваться с точки зрения их эффективности и целесообразности. С учетом этого была сформирована концепция учета льгот как налоговых расходов бюджета.

Известно, что первое использование термина «налоговые расходы» принадлежит работавшему в отделе по налоговой политике Министерства финансов США Стэнли Сюррею. Во время своей речи в 1967 г. перед представителями финансовых кругов Сюррей призвал к организации «бюджета налоговых расходов», в котором будут представлены данные об объеме и стоимости для бюджета «намеренных отступлений от принятой концепции чистого дохода», используемых с целью создания системы расходов, которая бы описывалась в терминах налогов.

Сюррей и Макдениэл при описании концепции налоговых расходов утверждали, что налог на доходы состоит из двух частей. Первая часть это системные нормы, описывающие применение нормального налога на доходы, такие как определение налоговой базы, определение плательщиков налога, шкалы налоговых ставок, а также правила применения налога в международных сделках. Второй же элемент структуры налога на доходы заключается в льготных положениях, являющихся отступлениями от нормативной структуры налоговой системы и вводимых с целью поддержки конкретных групп плательщиков, конкретных отраслей или видов экономической деятельности. Эти положения имеют множество форм, таких как исключение из налогооблагаемой базы, налоговые вычеты, специальные налоговые ставки или налоговые кредиты. Но независимо от формы все эти налоговые преференции являют собой государственные расходы на определенные виды деятельности или на определенных налогоплательщиков, осуществляемые не напрямую, а через налоговую систему.

Таким образом, используя концепцию налоговых расходов, производятся две операции: расчет суммы налоговых обязательств, используя только положения нормативной структуры налоговой системы (без учета налоговых расходов), и расчет сумм средств, направленных получателям налоговых расходов. В данном случае чистые налоговые доходы бюджета это разница между нормативными доходами и налоговыми расходами.

Важно сказать, что нет общепринятого определения понятия «налоговых расходов». Например, согласно одному из подходов, то или иное положение налогового законодательства может быть отнесено к налоговым расходам при соблюдении двух условий:

1) положение является исключением из общего правила, используемого в налоговом законодательстве;

2) может быть создана или уже существует программа бюджетных расходов, которая бы достигала схожих целей.

В таблице 1 представлены определения налоговых расходов в зарубежной практике.

Таблица 1