3.3. Предложения по совершенствованию оценки эффективности налоговых льгот

Анализ налоговых льгот, проведенный в работе, показал, что при оценке эффективности льгот возникает большое количество проблем.

Первой из них можно признать то, что нечетко определены цели введения льгот. Для каждой из налоговых льгот должны быть определены задачи, на решение которых они направлены. При этом желательно, чтобы каждое положение на федеральном уровне (а не как сейчас на региональном) сопровождалась показателем, по которому предполагается определять успех или неуспех действующей льготы. Соответствующие критерии для каждой льготы (группы льгот) могут закрепляться, например, в профиле налоговой льготы, формируемом согласно нормативно-правовому акту Минфина России. В профиле налоговой льготы может отражаться также методика оценки соответствующих потерь доходов бюджета, если речь не идет о прямой их оценке по данным статистической налоговой отчетности, а также иные вопросы, в том числе результаты мониторинга за прошедшие периоды.

Также важно закрепить на законодательном уровне понятие налоговых расходов бюджета. Определение целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе. Для этих целей кодекс может быть дополнен, например, новой ст. 83.1, посвященной налоговым расходам бюджета. Определение налоговых льгот в настоящее время дано в п. 1 ст. 56 Налогового кодекса. Новая ст. 83.1 БК может либо использовать отсылку на данное определение, либо давать свое определение налоговых льгот для целей выделения налоговых расходов бюджета, поскольку определение, содержащееся в п. 1 ст. 56 НК РФ, является для этих целей неполным. При выборе первого варианта определение налоговых льгот в п. 1 ст. 56 НК РФ необходимо расширить, дополнив его случаями исключения лиц из числа налогоплательщиков.

Порядок формирования перечня налоговых расходов бюджетов с указанием на используемые при классификации критерии и подходы целесообразно закрепить на уровне нормативно-правового акта Минфина России. Формирование и утверждение перечня налоговых расходов бюджета на уровне Министерства финансов необходимо, в том числе, в связи тем, что определение налоговых расходов предполагает применение оценочных суждений. Отсылка к законодательному определению налоговых льгот проблемы не решает, поскольку далеко не все налоговые преференции по своей экономической сущности являются льготами (например, применение нулевой ставки НДС при экспорте), а формализовать соответствующие критерии на уровне закона не представляется возможным.

Количественную оценку потерь доходов бюджета целесообразно осуществлять по каждой статье налоговых расходов в отдельности, так как этот подход позволяет рассматривать вопросы модификации и/ или отмены каждой отдельной льготы, предусмотренной налоговым законодательством. В Бюджетном кодексе целесообразно закрепить положения, возлагающие полномочия по количественной оценке соответствующих потерь бюджетных доходов на Министерство финансов России.

В настоящее время оценку потерь доходов бюджета от каждой налоговой льготы в отдельности провести затруднительно, поскольку не все необходимые данные содержатся в формах статистической налоговой отчетности, которые являются основным источником информации для оценки потерь от предоставления налоговых льгот и преференций. Решению проблемы могло бы способствовать создание базы данных, содержащей сведения для косвенной оценки потерь (в частности, опросы населения и предприятий, статистику по производству и торговле) от тех статей налоговых расходов, использование которых налогоплательщиками не отражается в налоговых декларациях, а также постепенная разработка методик оценки потерь от таких статей и утверждение их на уровне Минфина России.

Серьезной проблемой является несистематический характер представления данных. Анализ статистической налоговой отчетности свидетельствует, что формы представления информации не унифицированы, данные, содержащиеся в форме статистической налоговой отчетности за один период, могут не содержаться в той же форме за следующий период.

Кроме того, структура данных в формах статистической налоговой отчетности часто не позволяет провести оценку налоговых льгот с нужной степенью детализации. В частности, в форме «Отчет о структуре начисления налога на добавленную стоимость» (1-НДС) данные о суммах налога, которые могли бы быть начислены к уплате в бюджет в случае отсутствия налогового освобождения, представлены в разрезе отдельных подпунктов и пунктов статей Налогового кодекса, в то же время данные, содержащиеся в форме 5-НДФЛ, не позволяют оценить потери доходов бюджета от применения большей части норм ст. 217 Налогового кодекса. На основе этих данных можно провести количественную оценку только тех льгот по ст. 217 НК РФ, которые ограничивают объем освобождаемых от налогообложения доходов установленной суммой в рублях, другими словами, предоставляют вычет из доходов соответствующего вида в размере необлагаемой суммы. Таким образом, недоступна даже совокупная (без разделения на отдельные нормы) оценка потерь доходов бюджета от действия положений ст. 217 НК РФ.

Еще одной важной проблемой является запаздывание представления информации в формах статистической налоговой отчетности по отношению к моменту начала действия новых положений налогового законодательства. Так, подп. 26 п. 2 и подп. 16.1 п. 3 ст. 149 Налогового кодекса Российской Федерации были введены Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2008 г., однако данных о суммах налога, которые были бы начислены к уплате в бюджет в случае отсутствия освобождения от налогообложения в соответствии с указанными положениями налогового законодательства, в форме 1-НДС за 2008 г. нет. В 2009 г. соответствующие данные за 2008 г. в порядке уточнения также не представлены.

Кроме того, отсутствует методологическая основа представления данных в статистической налоговой отчетности; в частности, неясно, какие положения налогового законодательства являются налоговыми льготами для целей такой отчетности и по каким признакам выделяются налоговые льготы. Так, в форме 5-П для содержащихся в ней показателей значения представлены в двух столбцах – «Значение показателей» и «Сумма недопоступления налога», при этом второй столбец, как правило, заполняется для показателей, прямо поименованных как льготы. Помимо показателей, прямо поименованных как налоговые льготы, столбец «Сумма недопоступления налога» заполнен, в частности, данными о суммах убытка или части убытка, полученного в предыдущих налоговых периодах, учтенных в уменьшение налоговой базы отчетного (налогового) периода, но не заполнен сведениями о доходах, исключаемых из прибыли. Важно учитывать также и то, что потери (как, впрочем, и эффекты) от вводимых льгот не наступают немедленно в первый год применения налоговой льготы. Отложенное влияние важно учитывать и при оценке потерь для бюджета, и при оценке эффектов для экономического развития.

Также следует подумать о систематической оценке эффективности налоговых льгот на государственном уровне. Оценки потерь доходов бюджета по перечню налоговых расходов за предыдущие, например, 3 года, а также прогнозные оценки на соответствующий год и плановый период следует представлять законодательному органу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете. Это положение должно быть закреплено в ст. 184.2 БК Российской Федерации.

Регулирование формирования и представления данных о налоговых расходах на уровне бюджетного законодательства призвано создать условия для системности и открытости информации о потерях доходов бюджета от предоставления налоговых льгот. При этом суммы налоговых расходов, т.е. оценки потерь бюджетных доходов законодательно не утверждаются.

Таким образом, для реализации рассмотренного комплекса мер потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ (в части определения понятия «налоговые расходы бюджета», закрепления полномочий по утверждению перечня налоговых расходов бюджета, вытекающих из законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также по количественной оценке соответствующих потерь бюджетных доходов за Минфином России, установления требования представлять законодательному органу оценки потерь доходов бюджета по перечню налоговых расходов за предыдущие 3 года, а также прогнозные оценки на соответствующий год и плановый период одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете), в Налоговый кодекс РФ (в части расширения определения налоговых льгот в п. 1 ст. 56 за счет случаев исключения лиц из числа налогоплательщиков), а также принятие нормативно-правовых актов Минфина России, один из которых (условное название – «Методические рекомендации по определению и оценке налоговых расходов бюджета») будет устанавливать порядок формирования перечней налоговых расходов бюджета и смешанных статей с указанием на используемые при классификации критерии и подходы, а также порядок оценки соответствующих потерь доходов бюджета, а другой – утверждать сформированные перечни. Должны быть расширены и унифицированы отчеты ФНС. Реализация рассматриваемых мер рассчитана на среднесрочную перспективу (2014–2016 гг.). Это позволит повысить прозрачность бюджетных расходов в части налоговых расходов и смешанных статей. Оптимизация статей налоговых расходов, по которым доступна оценка, может принести 1–1,5% ВВП дополнительных доходов бюджета.