Глава I. Теоретические основы предоставления налоговых льгот, направленных на поддержку инвестиционной активности хозяйствующих субъектов

1.1. Влияние налоговых льгот и освобождений на экономическую деятельность

Налоговыми льготами признаются преимущества, которые получают определенные категории налогоплательщиков по сравнению с другими налогоплательщиками, в том числе освобождение от налогообложения или возможность уплачивать его в меньшем объеме¹. Помимо полного или частичного освобождения от налогообложения, к льготам относятся также:

1) отсрочки и рассрочки по уплате налогов;

2) пониженные ставки налогов;

3) налоговые вычеты, скидки и т. д., которые учитываются при определении налогооблагаемой базы;

4) упрощенный порядок уплаты налогов (например, освобождение от авансовых платежей);

5) налоговые кредиты.

Налоговые льготы вводятся для решения определенных задач, стоящих перед обществом, для стимулирования развития научно-технического прогресса, развития малого бизнеса, строительства приоритетных промышленных объектов в районах со слабым экономически развитием, выполнения государственных социальных программ, проведения природоохранных мер, расширения производства дефицитной продукции, увеличения капитальных вложений в сельскохозяйственной отрасли.

Предоставление налоговых льгот и освобождений имеет не только прямой эффект, выражающийся в уменьшении налоговых доходов бюджета, но и косвенные эффекты, являющиеся более сложными и чаще всего сводящиеся к потерям для общества. Однозначную оценку косвенного эффекта произвести невозможно, так как при введении или отмене той или иной налоговой льготы поведение налогоплательщиков может затрагивать сферу действия других мер налоговой политики. Для достижения конкретного социального или экономического эффекта должен применяться комплекс мер, а одна и та же мера может использоваться для разных целей.

Однако по результатам исследований в большинстве случаев из-за образующихся искажений выпадающие доходы бюджета от введения льготы не компенсируются выгодами для общества, которые могли бы быть созданы. Основными причинами этого являются недостаточная адресность налоговых льгот, их отступление от соблюдения основных характеристик налоговой системы, таких как эффективность, нейтральность, справедливость.

Налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот, они постоянно изменяются, пересматриваются. Из-за этой нестабильности происходит усложнение налоговой системы, создаются многочисленные лазейки для уклонения от уплаты налогов. Деформируются межотраслевые и межрегиональные соотношения цен, объема выпуска и поставок продукции, затрат на производство. К тому же предоставление налоговых льгот одним категориям налогоплательщиков равнозначно усилению налоговой нагрузки на остальных налогоплательщиков. Таким образом, все большее количество льготных положений упраздняется.

Одним из важнейших принципов эффективной налоговой политики является принцип налоговой нейтральности по отношению к решениям экономических агентов². Ненейтральные налоги вызывают экономические искажения, усложняют налоговое администрирование и соблюдение правовых норм, приводят к потерям общественного благосостояния.

Рисунок. Факторы воздействия налоговых льгот и освобождений на экономическую деятельность

Но имеются достаточно убедительные аргументы в пользу отхода от принципа налоговой нейтральности:

1. Довод в пользу отступления от принципа налоговой нейтральности, который вызывает меньше всего возражений, – это простота администрирования и соблюдения налогового законодательства. В данном случае можно говорить о том, что качественные характеристики налоговой системы находятся в некотором противоречии между собой³.

2. Социальные и другие соображения распределительного характера часто используются как аргумент в пользу необходимости предоставления налоговых преференций.

3. Внешние эффекты и другие факторы, вызывающие провалы рынка, также являются аргументом для предоставления большого количества налоговых преференций. Как правило, аргумент звучит так: деятельность, сопровождающаяся внешним эффектом, должна поощряться.

Налоговые льготы эффективны и целесообразны, если их предоставление налогоплательщикам:

1) способствует достижению поставленных макроэкономических задач согласно текущей социально-экономической и политической ситуации в стране;

2) способствует увеличению объемов инвестиций, выпуску современной и конкурентоспособной продукции;

3) способствует улучшению социально-экономической ситуации в стране и в регионах.

Налоговые преференции часто приводят к различиям в эффективной налоговой ставке и, следовательно, к дифференцированной норме прибыли по секторам экономики, таким образом, могут возникать межсекторные распределительные различия, что ведет к непропорциональному распределению капитала в экономике⁴. Также после введения налоговых льгот могут возникать отрицательные предельные эффективные налоговые ставки⁵. Отрицательная предельная налоговая ставка появляется, когда при использовании налоговой льготы (например, ускоренной амортизации) осуществление проекта приводит к возникновению налогового убытка. В итоге проект, который не удалось бы осуществить без предоставления льготы, в случае предоставления таковой становится экономически выгодным.

Кроме этих искажений, предоставление налоговых преференций также отрицательно сказывается на конкуренции⁶. Во-первых, крупные фирмы с большим объемом налоговых обязательств получают большие выгоды, чем менее крупные. Во-вторых, у более крупных предприятий появляются дополнительные возможности для концентрации активов, так как у них возникает стимул к приобретению более мелких фирм в целях арбитража разницы в налоговых выгодах. Таким образом, чистым эффектом этого является концентрация активов у меньшего числа фирм.

Налоговые льготы также снижают финансовую дисциплину и создают возможности представителям законодательной и исполнительной власти для злоупотреблений и коррупционных действий в форме самообогащения или предоставления выгод определенным лицам. Также компании и бизнес-группы могут проводить лоббирование налоговых преференций, преувеличивая их будущие экономические или социальные выгоды.

Таким образом, налоговые льготы и освобождения делают налоговую систему хуже с точки зрения нейтральности, справедливости, эффективности и простоты⁷. Нарушается принцип справедливости, так как благодаря льготам одни лица платят меньше налогов, чем другие, при одном и том же уровне доходов. Также увеличиваются затраты на исполнение требований налогового законодательства и на налоговое администрирование, налоговая система работает менее эффективно.

При этом, если налоговые преференции имеют природу расходных программ, становится менее важным то, нарушают ли они принципы налоговой системы. От расходных программ не требуется, чтобы они рассматривали одинаково всех налогоплательщиков с одинаковым уровнем доходов или были нейтральными с точки зрения распределения ресурсов. Наоборот, программы государственных расходов направлены на корректировку диспропорций в распределении ресурсов и доходов, сложившихся в условиях рыночной экономики. Так что в такой ситуации расходные программы, проводимые через налоговую систему, должны подвергаться хотя бы тем же процедурам проверки целесообразности и эффективности, которые предусмотрены для программ прямых расходов бюджета.

Решение о целесообразности возможного введения новых льготных положений налогового законодательства следует принимать, учитывая различные аспекты, такие как прямые потери бюджета, простота администрирования и исполнения законодательства, различные эффекты, а также несовершенство рынков.

Таким образом, введение той или иной льготы может быть целесообразно в случае, если она:

1) направлена на решение актуальных государственных задач;

2) корректирует провалы рынка и другие внешние эффекты;

3) не искажает поведение участников налоговой системы;

4) не снижает прогрессивность налога на доходы;

5) значительно не усложняет налоговое законодательство;

6) более эффективна по соотношению затрат и выгод, чем программа прямых расходов бюджета⁸.

Вместе с тем введение налоговых преференций должно сопровождаться четким обоснованием, в котором содержатся ответы на следующие вопросы:

1) почему введение данной льготы необходимо в принципе;

2) с какой основной целью вводится льгота, и как будет определяться ее результативность;

3) какие доказательства приводятся в качестве аргумента о том, что введение налоговой льготы позволит достичь требуемых целей с приемлемым уровнем затрат;

4) чем данная льгота лучше аналогичного пункта программы прямых расходов для достижения указанных целей.

Итак, предоставление налоговых преференций имеет как положительное, так и отрицательное воздействие на экономическую и налоговую системы государства. При введении налоговых льгот должны быть учтены объемы выпадающих доходов и другие отрицательные факторы. Важно найти баланс между соблюдением основных принципов налоговой системы, таких как нейтральность, справедливость, эффективность и достижением дополнительных социальных и экономических эффектов при введении той или иной льготы.