8. Принципы построения системы органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ.

Система органов исполнительной власти в РФ строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Рф федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Органы исполнительной власти субъектов РФ, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых. Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

9. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением, полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти п. «г» ст. 71 КРФ). В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы государственных органов государственной власти. На уровне РФ по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «н» ст. 72). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь линии на основе совокупности правовых актов: К РФ, указов Президента РФ от 10.01.1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 14.08.1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти», от 6.09.1996 года «О структуре органов исполнительной власти».* Ее образуют: а) Правительство РФ; б) министерства РФ (федеральные министерства); в) государственные комитеты РФ; г) федеральные комиссии России; д) федеральные службы России; е) российские агентства; ж) федеральные надзоры.

Упомянутыми указами Президента РФ от 14 августа и 6 сентября установлено, что впредь создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться с наименованием и статусом, предусмотренным этими актами.

Следует отметить, что в нормативных актах отсутствует определенность в соотношении понятий «система» и «структура» государственных органов. В К РФ употребляются оба термина. В п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных органов исполнительной власти, а в п. I ст. 112 об их структуре.

В указах Президента РФ от 14 августа данные термины употребляются как нетождественные. В указе «О системе федеральных органов исполнительной власти» их система сведена к наименованию органов и их определению с точки зрения характера деятельности. В указе же «О структуре федеральных органов исполнительной власти» их структура сведена к перечню и наименованию некоторых конкретных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с профилем их деятельности. Это значит, что в нем по существу идет речь также о системе, но уже конкретных реально созданных федеральных органов исполнительной власти, об их действующей системе.

А между тем юридическая определенность вышеназванных терминов имеет важное практическое значение для определения полномочий гос. органов в решении соответствующих вопросов.

По смыслу ст. 112 структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом РФ, но остается не ясным, что под ней подразумевается. На основе Конституции РФ нельзя также однозначно ответить на вопрос, какой орган вправе утверждать их систему.

В соответствии с обоснованной и широко распространенной в специальной литературе концепцией, учитывающей особенности и в филологической семантике терминов, система федеральных органов исполнительной власти — это их совокупность и взаимосвязи, а структура — их внутреннее устройство, внутренняя организация.

Учитывая принципиальную значимость правильного определения системы федеральных органов исполнительной власти для ее стабильности и эффективности, следовало бы утверждать ее федеральным законом о системе и основах компетенции этих органов, который бы стал преградой для аппаратных импровизаций в этом деле.

Следует повторно обратить внимание на то, что некоторые службы, агентства, надзоры, имея в своей структуре звенья, осуществляющие властные полномочия, в целом не являются органами исполнительной власти. В качестве еще одного примера вольного обращения с названиями государственных образований можно привести тот факт, что к числу органов исполнительной власти отнесены надзоры. Но надзор — это функция, на осуществление которой задействована сложная система, включающая разноуровневые управленческие звенья.

Государственная налоговая служба — система органов, имеющих общее функциональное назначение, в частности, контроль за соблюдением налогового законодательства. Эта служба включает федеральный орган и органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (в районах, городах). Вместе с тем данным словосочетанием зачастую обозначается именно федеральный орган.

10. Правительство РФ – коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры.

Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия ГД. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в двухнедельный срок после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на пост Председателя Правительства РФ Президент назначает его, а  Государственную Думу распускает, объявляя досрочные парламентские выборы.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность Президентом по предложению главы Правительства. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в том числе политических партиях. Они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую другую оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Член Правительства не может одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатом выборных органов местного самоуправления. Законом устанавливаются и другие ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации. Члены Правительства РФ обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента (шесть лет) и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.

Конституцией РФ предусмотрена возможность отставки Правительства и в других случаях, если:

1) Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее (последний может и отклонить такую отставку);

2) Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства;

3) Государственная Дума выражает ему недоверие, и Президент объявляет об отставке Правительства;

4) Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, и Дума отказывает ему в доверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства;

5) Председатель Правительства не может исполнять свои полномочия.

В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно (по поручению главы государства) продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства РФ.

Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом.

Правительство РФ несет ответственность за свою деятельность перед Президентом и Государственной Думой. В Российской Федерации, как уже отмечалось, смешанная форма правления, которая сочетает в себе способы взаимодействия высших органов власти, характерные как для парламентарной, так и президентской республик. Хотя по Конституции Президент провозглашается главой государства, он осуществляет и некоторые полномочия руководителя исполнительной власти, в том числе обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти.

Если Президент РФ в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то на Правительство РФ возлагается конкретная реализация этой политики. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами и указами Президента формирует стратегию федерального органа исполнительной власти.

Президент и Правительство обеспечивают совместное осуществление полномочий исполнительной федеральной государственной власти на всей территории страны, проводя, например, контроль над исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, создавая территориальные органы исполнительной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.