Вопрос 2. Понятие муниципальных правовых актов, их виды

Муниципальные правовые акты - особый вид источников муниципального права, принимаемых по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В их число входят акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, а также акты, принятые населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан. Основным видом муниципальных правовых актов являются уставы муниципальных образований. К числу договорных муниципальных правовых актов относятся соглашения органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, с органами местного самоуправления муниципального района о взаимной передаче ими осуществления части своих полномочий.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 4) правовые акты главы муниципального образования; 5) правовые акты местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Можно выделить следующие виды муниципальных правовых актов.

По объекту принятия: 1) акты, принимаемые по вопросам местного значения; 2) акты, принимаемы по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

По субъектам принятия: 1) акты, принятые населением непосредственно; 2) акты, принятые органом местного самоуправления; 3) акты, принятые должностным лицом местного самоуправления.

По юридической природе: 1) акты, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила; 2) акты, имеющие индивидуальный характер.

Муниципально-правовые акты, как официальные письменные документы, могут быть 1) нормативными и 2) ненормативными (индивидуальными). Нормативный правовой акт – это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения (избирателей), полномочного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления по установлению, изменению или отмене норм права – общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу лиц. Ненормативные правовые акты часто называются также актами применения права или индивидуальными правовыми актами.

Муниципально-правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства.

Вопрос 3. Устав муниципального образования

Основным документом, определяющим статус местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, является его устав. Устав занимает исходное положение в системе нормативных правовых актов муниципального образования, регламентирующих местное самоуправление. Следует отметить, что ни Конституция РФ, ни законодательство не смогут учесть все традиции, обычаи и особенности организации управления отдельных территорий: городских, сельских и иных поселений.

При характеристике устава муниципального образования необходимо выделить ряд присущих ему признаков:

1) наличие устава в любом муниципальном образовании является обязательным. Только в уставе муниципального образования должны содержаться вопросы, без регулирования которых муниципальное образование не будет являться полноценным;

2) высшая юридическая сила устава на территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования;

3) устав применяется только на территории конкретного муниципального образования;

4) прямое действие устава. Нормы устава действуют непосредственно. Например, при защите в суде своих прав на осуществление местного самоуправления гражданину достаточно сослаться на соответствующую норму устава муниципального образования, несмотря на то, что иные муниципальные правовые акты в развитие указанной нормы еще не приняты;

5) особый субъект принятия устава. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. Это общее правило. Исключение составляют муниципальные образования с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В подобных ситуациях принятие устава является исключительным полномочием схода граждан.

Поскольку устав муниципального образования принимается представительным органом, законодатель установил гарантии соблюдения прав граждан в сфере местного самоуправления при принятии устава. Проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рас­смотрения вопроса о принятии устава, внесении в него изменений и дополнений. Закон требует, чтобы одновременно был опубликован установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту устава, проекту акта о внесении в устав изменений и дополне­ний. Устанавливается также и порядок участия граждан в обсуждении опубликованного проекта. Следует также учитывать, что ст. 28 Закона о МСУ 2003 г. предусматривает вынесение на публичные слу­шания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Уставы муниципальных образований, акты о внесении в них изменений, дополнений подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время этот порядок определяется ФЗ от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»²⁵.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, уставом муниципального образования является муниципальный правовой акт высшей юридической силы в системе остальных муниципальных правовых актов, принятый представительным органом муниципального образования либо населением муниципального образования, имеющий прямое действие и применяющийся на всей территории конкретного муниципального образования.

Содержание устава. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.