Вопрос 2. Социально-политическая сущность местного самоуправления, его теории

О социально-политической сущности (природе) местного самоуправления среди ученых до сих пор идут споры. В науке муниципального права еще в XIX столетии сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее распространенной является классификация Л. Велихова, который в 1928 г. выделил следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную. Существуют и другие теории местного самоуправления: органическая, теория социального обслуживания и т.д.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины, самостоятельность и независимость общины от государства, связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Государство не создает общину, а лишь признает ее. Человеческому обществу присуща самоорганизация социальной жизни на локальном (местном) уровне. На всех исторических этапах можно проследить проявления такой самоорганизации. Любое государство должно уважать ее и поощрять.

Эта теория получила распространение в странах Западной Европы в 1-й пол. XIX в. Она отразилась в содержании ряда европейских конституций. Теория свободной общины стала составной частью либеральной политической доктрины¹¹. Не случайно один из основателей либерализма А. Токвиль считал, что без общинных институтов нация не приобретет истинного духа свобод¹².

Общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления, как и теория свободной общины, основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Местное сообщество рассматривается как особая клетка общественного организма с присущими ей специфическими функциями. Так же, как и в живом организме, целое не может взять на себя функции клетки, так и в государстве местная община должна реализовывать принадлежащие ей специфические функции. Согласно общественной теории местное самоуправление - это в первую очередь заведование местными хозяйственными делами. Сторонники общественной теории считали местное самоуправление одним из институтов гражданского общества. Власть органов местного самоуправления распространяется не на территорию, а на жителей конкретной местности, которые таким образом самостоятельно организуют свою хозяйственную жизнь. Местное сообщество можно рассматривать как особого рода юридическое лицо, местную корпорацию, специально созданную для заведования хозяйственными делами поселений и прочих локальных территорий. Общественная теория стала популярной в России в 50-60-е гг. XIX в. В России ее разрабатывали В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков¹³. На основе общественной теории было создано законодательство о земских учреждениях. Слабой стороной данной теории следует признать отрицание публичного характера власти общины. В условиях самодержавной монархии общинная теория обосновывала существование именно такой местной власти, которая была лишена публичных функций.

Представители государственной теории местного самоуправления считают его источником - государственную власть. Они подчеркивают, что организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. По сути дела МСУ – это децентрализация государственного управления с передачей местным жителям самых простых и необходимых для решения хозяйственных дел функций государства. В Конституции Бельгии 1831 г. местное самоуправление впервые было названо государственной властью¹⁴. До 1917 г. в России сторонниками государственной теории МСУ были такие выдающиеся правоведы, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

В советское время произошло полное огосударствление местной власти, которая рассматривалась в конституционных документах как часть государственного аппарата. Изучение местного самоуправления, его социальной сущности носило историко-прикладной характер.

Современные ученые на Западе рассматривают местное самоуправление как форму децентрализации управления на местах. Органы местного самоуправления характеризуются как агенты государственной власти. Российские ученые подчеркивают двойственную социальную природу местного самоуправления. С одной стороны, это – публичная власть, одна из форм властной организации общества. Органы местного самоуправления наделены властными полномочиями. Решения, которые принимаются на местном уровне, обязательны для исполнения на определенной территории (территория муниципального образования). С другой стороны, местное самоуправление - институт гражданского общества, осуществляющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством. Государство контролирует местную власть, допускает ее к участию в осуществлении своих функций. На местном уровне реализуются задачи общей социальной политики. В то же время государство не вмешивается в решение собственно местных дел и предоставляет населению возможность проявлять в этом решении наибольшую активность¹⁵. Такая концепция местного самоуправления соответствует идеям, заложенным в новом законе о местном самоуправлении.