Вопрос 2. Муниципальные выборы

Муниципальные выборы - это форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальные выборы проводятся, во-первых, в целях формирования представительного органа муниципального образования и иных выборных органов (контрольного и др.), и, во-вторых, в целях избрания главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Выделяют следующие виды муниципальных выборов: а) основные выборы, которые можно подразделить на очередные и досрочные выборы; б) повторные выборы; в) дополнительные выборы.

Очередные муниципальные выборы проводятся в связи с истечением срока полномочий органа или должностного лица местного самоуправления. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Досрочные муниципальные выборы проводятся в случаях досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Повторные муниципальные выборы проводятся в том случае, если основные выборы были признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, не совместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, - полномочия, не совместимые со статусом выборного должностного лица, а также в других установленных законом случаях.

Дополнительные муниципальные выборы назначаются в одномандатном избирательном округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по указанному избирательному округу, а в определенных случаях - и в многомандатном округе.

Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется:

- Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- Федеральным законом от 27 ноября 1996 г. №142-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления);

- Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- законодательными актами субъектов Российской Федерации. В каждом российском субъекте действуют специальные законы о муниципальных выборах или избирательные кодексы. Так, в Самарской области приняты: Закон Самарской области «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» от 23 мая 2006 г. № 57-ГД³⁸ и Закон Самарской области «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления» от 10 декабря 2003 г. № 112-ГД³⁹.

Федеральное избирательное законодательство закрепляет фундаментальные принципы организации и проведения выборов, призванные обеспечить их демократический, свободный и периодический характер в Российской Федерации.

Муниципальные выборы проводятся на основе следующих принципов:

1) всеобщее избирательное право;

2) принцип равного избирательного права;

3) принцип прямого голосования;

4) принцип тайного голосования;

5) участие гражданина в муниципальных выборах является свободным и добровольным;

6) открытость и гласность муниципальных выборов;

7) муниципальные выборы являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

8) судебная защита избирательных прав и свобод участников муниципальных выборов.

Одной из особенностей муниципальных выборов является возможность участия в них иностранных граждан. На основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Закон о МСУ 2003 г. устанавливает, что законом субъекта Федерации определяются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

При проведении муниципальных выборов могут использоваться: а) мажоритарная избирательная система; б) пропорциональная избирательная система; в) смешанная избирательная система (пропорционально-мажоритарная).

В соответствии с Законом о МСУ 2003 г. (ст. 23) муниципальные выборы назначает представительный орган муниципального образования.

Решение о назначении выборов в органы местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных муниципальных выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии. К избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение муниципальных выборов, относятся: а) избирательные комиссии муниципальных образований; б) окружные избирательные комиссии; в) участковые избирательные комиссии.

Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Избирательная комиссия муниципального образования, организующая подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления. Срок полномочий данной комиссии составляет четыре года.

Избирательная комиссия муниципального образования не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Соответствующий представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей не позднее чем за 45 дней до дня голосования образуются избирательные участки из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждом участке.

Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация - важный этап муниципальных выборов, целью которых является формирование органов местного самоуправления, способных эффективно, действенно решать стоящие перед муниципальными образованиями задачи. Федеральный закон предусматривает возможность реализации гражданином своего пассивного избирательного права путем непосредственного выдвижения либо в составе списка кандидатов.

Непосредственное выдвижение кандидатов в представительный орган муниципального образования (иной выборный орган местного самоуправления), на должность главы муниципального образования (иного выборного должностного лица местного самоуправления) может быть осуществлено путем: а) самовыдвижения; б) выдвижения избирательным объединением.

Период, в течение которого осуществляется выдвижение кандидатов, списков кандидатов при выборах в органы местного самоуправления, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов (либо используются иные формы поддержки выдвижения), должен составлять не менее 20 дней.

Регистрация кандидатов, списков кандидатов осуществляется избирательной комиссией муниципального образования (либо соответствующими окружными комиссиями) при наличии заявления (заявлений) о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, а также представленных в соответствии с законом сведений о размере и источниках доходов и имуществе.

Подписи избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов собираются в порядке, который определяется законом. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может быть менее 10 подписей (в многомандатном избирательном округе оно не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но также не может быть менее 10 подписей). Установление квоты на сбор подписей на части территории муниципального образования не допускается.

Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов.

В соответствии с законом осуществляется проверка соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и их подписей. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20% от установленного законом необходимого для регистрации кандидата, списка кандидатов числа подписей избирателей, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия).

Важной гарантией реализации гражданами пассивного избирательного права является устанавливаемый Федеральным законом исчерпывающий перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов и исключения кандидата из заверенного списка кандидатов по решению избирательной комиссии (отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; недостаточное число достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата; сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости либо о гражданстве иностранного государства, и т.д.).

Время начала и окончания голосования на муниципальных выборах устанавливается законом субъекта Федерации и не может составлять согласно рамочному Федеральному закону менее десяти часов. Как правило, субъекты Федерации устанавливают, что голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени. Соответствующие избирательные комиссии оповещают избирателей о месте и времени голосования не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования - в порядке и сроки, которые предусмотрены законом, но не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателем на выборах с помощью открепительного удостоверения, которое он получает в соответствующей избирательной комиссии.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно с оглашением и соответствующим оформлением в увеличенной форме протокола об итогах голосования.

Согласно Федеральному закону выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:

а) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

б) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. Законом указанный процент может быть повышен;

в) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;

г) законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата, и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.

Законом субъекта Федерации не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.

Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случаях, если:

а) допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью опреде­лить результаты волеизъявления избирателей;

б) они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

в) по решению суда.

Вопрос 3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по воле избирателей.

Процедура отзыва включает следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву; назначение голосования по отзыву; подготовка к проведению голосования по отзыву; проведение агитационной кампании; голосование и определение результатов голосования по отзыву.

Согласно Закону о МСУ 2003 г. (ст. 24) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом. Согласно данному Федеральному закону основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. При этом основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Таким образом, порядок реализации инициативы проведения отзыва выборного лица местного самоуправления, назначения и проведения голосования по отзыву в целом тот же, что и при назначении и проведении местного референдума, который устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации. Поэтому можно указать лишь основные этапы процедуры назначения и проведения голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления. Указанный Федеральный закон предусматривает, что с соответствующей инициативой выступает инициативная группа не менее 10 человек, которая подлежит регистрации в соответствующей избирательной комиссии. В поддержку своей инициативы она должна собрать подписи избирателей, число которых не может превышать 5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории проведения отзыва, но не может быть менее 25 подписей. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Данные вопросы, включая и финансовое обеспечение подготовки и проведения отзыва, более детально определяются законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

При соблюдении всех процедурных требований голосование по отзыву назначается представительным органом в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с законом. При этом процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), а выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины избирателей муниципального образования (избирательного округа).

Конституция РФ устанавливает, что изменение границ, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Закон о МСУ 2003 г. устанавливает единые требования к решению указанных вопросов.

Федеральный закон закрепляет, что в одних случаях изменение границ муниципального образования должно осуществляться с согласия населения, выраженного путем голосования, а в других случаях - с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Согласие населения при изменении границ муниципального образования необходимо, если изменяются в установленных законом случаях границы муниципальных районов, а также границы поселений. Согласие населения требуется и в установленных законом случаях при преобразовании муниципальных образований.

Закон о МСУ 2003 г. (ст. 12) устанавливает, что изменение границ муниципальных районов, включающее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территории других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения этих поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Аналогичным образом осуществляется изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, а также объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса.

В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в порядке, установленном ст. 24 Федерального закона.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принимаемого на референдуме, не применяются. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за такое изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования хотя и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума (с учетом указанных особенностей), однако не является видом местного референдума: это самостоятельный институт непосредственной демократии, используемый для выявления мнения населения по вопросу, который решается субъектом Федерации, ибо изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляются законами субъектов Федерации, а не населением путем голосования.