1.4 Нормативно-правовые основы создания безопасной комфортной среды проживания населения при реконструкции города

1.4.1 Оценка существующей системы управления качеством окружающей среды

В социально-правовом аспекте реконструкция города - есть реализация общественной потребности, априори поставленной над частным интересом отдельных групп населения. Именно поэтому реконструкция в ее конкретных проявлениях представляет собой наиболее сложный в правовом отношении сегмент градостроительной деятельности.

В настоящее время основа системы правового регулирования в архитектуре и градостроительстве заложена принятием закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в РК» [204]. Он направлен на формирование полноценной среды обитания и жизнедеятельности человека, устойчивое развитие населенных пунктов и межселенных территорий.

Существующие виды соответствующих нормативов объединены в следующие группы: -государственные стандарты [1,4,5,10]; -строительные нормы и правила [220,221, 222,223,224,225,226,227,228,229,230,231,232]; -санитарно-гигиенические нормативы [235,236,237]. Строительно-технологические, эксплуатационные и экологические стандарты имеют статус обязательных минимальных нормативов и должны выполняться при всех проектных работах в области градостроительства.

Взаимодействие основных антропогенных структур города (демографической, производственной, инженерно-технической, планировочной) и природных факторов многообразны: механические (нарушение геологической среды, почвенного покрова и растительности в результате строительства различных подземных сооружений, работы городского транспорта и др.), физические (воздействие шума, радиомагнитных излучений радиации, теплового загрязнения, вибрации на окружающую среду), химические (загрязнения почв, атмосферного воздуха, водоемов различными химическими веществами и соединениями), биологические (загрязнение окружающей природной среды болезнетворными микроорганизмами) и психологические (так называемое, визуальное «загрязнение» ландшафта, неблагоприятное влияние, оказываемое на органы зрения человека безликой, монотонной застройкой и отсутствием зеленных насаждений, повышенной плотностью застройки и др.)

Наиболее развитой в настоящее время является область регламентации природопользования с помощью СанПиНов. Установлены предельно допустимые концентрации (ПДК) более чем 1500 химических веществ в воде, более 2000- в атмосферном воздухе, более 50- в почве. В основе разработки ПДК для воздуха лежит определение «порогового» содержания в нем того или иного загрязняющего вещества, пир котором не будет оказываться ни прямого, ни косвенного воздействия на человека и окружающую среду [235, 237].

Установлены нормативы для физических факторов воздействия – шума, вибрация, магнитного и электромагнитного излучения, радиационного воздействия, теплового загрязнения и биологического загрязнения патогенной микрофлорой [235]. Разработанные и утвержденные в установленном порядке нормативы выступают в качестве стандартов. Основным правовым документом является закон «Об охране окружающей среды», котором установлена система нормативов. Система применяемых ПДК, хотя и является более жесткой в сравнении с зарубежными, но эти экологические нормативы во многих случаях не соблюдаются, и не способствуют ограничению использования продукции, опасной для окружающей среды и здоровья людей.

К недостаткам существующей системы нормирования можно отнести отсутствие четкой связи с эколого-экономическими инструментами защиты природы. Подтверждением тому является значительное превышение норм ПДК по загрязнителям в отдельных городах и регионах страны.

Система нормативов, относящихся в охране окружающей среды, должна отвечать следующим требованиям: выполнимость и контролируемость нормативов при современном техническом уровне производства и прибороизмерительной базы, экономическая обоснованность их достижения [239, 240].

Система ПДК не отвечает перечисленным требованиям. Однако нет необходимости отказываться от нее, так как ПДК характеризует тот уровень, ниже которого концентрация вредных веществ безопасна для здоровья населения. ПДК, по сути дела, представляют собой нормы - ориентиры, указывающие направление и конечную цель, к которой следует стремиться предприятиям в их экологической политике.

Говоря о нормировании качества отдельных компонентов окружающей среды, надо отметить, что практически не разработаны комплексные показатели оценки качества среды в целом. В статье 35 закона «Об охране окружающей среды» [2] предписывается разработка именно таких показателей, ибо нельзя недоучитывать того, что экологические системы городов представляют собой комплексы совместно функционирующих природных и антропогенных компонентов. К попыткам таких комплексных оценочных показателей состояния окружающей среды можно отнести «риск проживания», «комфортная среда проживания».

В настоящее время введены нормы на технические выбросы для незначительного круга объектов [237]. Не учтены и нет механизма нормирования на выбросы вредных веществ передвижными источниками (автотранспорт). Кроме того, ГОСТами нормируются в составе выбросов только оксиды углерода, угловодород и сажа. Фактически необходимо нормировать как минимум по 10 ингредиентам [237].

В настоящее время разрабатывается ряд новых показателей и критериев, связанных с технологическим преобразованием строительного производства:

- вибрация строительных конструкций, вызываемые транспортными средствами, в соответствии с чем, поставлен вопрос о разработке зданий со специальными конструктивными и системами виброзащиты. Поставлена также задача разработки алгоритмов и программ расчета с помощью компьютера, при проектировании уникальных зданий, связанных с использованием высоких технологий микроэлектронной, лазерной, оптико-волоконной и др. (т.е. это, так называемые, «критические технологии», «интеллектуальные технологии»;

- разрушения и повреждения зданий, сооружений, вызванных природными и техногенными воздействиями, поставили задачу разработки и применения материалов при освоении подземного пространства с заранее заданными свойствами сейсмо-и виброзащиты, огнестойкости и биостойкости, обеспечивающие экологическую безопасность в каждых конкретных условиях гидрогеологической среды на территории городов;

- сложное состояние зданий, расположенных в сейсмических районах требует пересмотра старых норм.

На территориях, поверженных опасным воздействиям природного, техногенного характера, устанавливаются особые режимы регулирования градостроительной деятельности:

- вводятся специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормы и правила;

- вводится особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;

- выдаются специальные разрешения на строительство (глава 2, статья 8 закона «Об архитектурной и строительной деятельности в РК», глава 6,9; статья 68 закона «Об охране окружающей среды») [2,204].

В настоящий момент недостаточно урегулирован вопрос соблюдения правил техногенной безопасности предприятиями, находящимися под управлением иностранных инвесторов. В условиях отсутствия экологического страхования деятельности предприятий, находящихся под иностранным управлением, существенно затрудняется решение вопроса возмещения ими нанесенного ущерба. В Казахстане пока ограничена практика страхования жителей районов, непосредственно прилегающих к опасным промышленным объектам, что усложняет решение проблем в случае возникновения техногенных ЧС.

В настоящее время стоит острая необходимость в разработке нормативных документов, регламентирующих виды, объемы и сроки предоставления информации от министерств и ведомств, проводящих отдельные виды мониторинга в рамках Единой системы [241].

Объективная и полная оценка экологического состояния окружающей среды представляет собой многоаспектную задачу, ввиду разобщенности существующих систем мониторинга, функционирующих в различных министерствах и ведомствах РК. Отсутствует возможность использования информации в оперативном режиме. В этой связи, принимаются меры по созданию единой государственной системы экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов на основе информационных систем. В целях реализации статьи 24 Закона РК «Об охране окружающей среды» Министерством природоохранных ресурсов и охраны окружающей среды начаты работы по созданию Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов. Постановлением Правительства РК № 885 2001 году утверждены правила организации и ведения Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов (ЕГСМ ОС и ПР) [241].

Система программных средств должна позволять осуществлять накопление, обработку и хранение информации на единой методической основе, обеспечивая обмен информацией между различными уровнями, а также банками данных систем и подсистем ЕГСМ ОС и ПР. 31 мая 2007 года №172-п вступил в силу приказ министра охраны окружающей среды Республики Казахстан «Об утверждении перечня, форм и сроков обмена информацией по ведению Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов».

Основными функциями ЕГСМ ОС и ПР являются:

1) проведение наблюдений инструментальными, аналитическими и другими методами по всем параметрам окружающей среды с периодичностью, достаточной для оценки их изменений;

2) сбор и регистрация всей экологической информации, ведение информационных банков данных и кадастров по окружающей среде и природным ресурсам;

3) определение связи между характеристиками воздействия на природную среду, изменением уровня загрязнения и его последствиями;

4) организация обмена информацией о состоянии окружающей среды, природных ресурсов на региональном, республиканском и международном уровнях;

5) обеспечение единой методической и метрологической базы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, осуществляемого центральными исполнительными органами, их территориальными подразделениями, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности;

6) обоснование проведения научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ в области мониторинга окружающей среды и природных ресурсов;

7) обеспечение государственных исполнительных органов, физических, юридических лиц и населения информацией, полученной в рамках ЕГСМ ОС и ПР.

В настоящее время разработано программное обеспечение лесного кадастра, кадастра животного мира, кадастра особо охраняемых природных территорий, водного хозяйства, кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, начинается заполнение их информацией. В дальнейшем предполагается подключение к данной системе других кадастров – кадастров источников загрязнения, баз данных мониторинга состояния природной среды, земельного кадастра, разрабатываемого Агентством по управлению земельными ресурсами и др. [241]. Создаваемая система экологического мониторинга позволит легко ориентироваться в оценке состояния природной системы городов и техногенных нагрузок на застраиваемых территориях, рационально использовать экологически целесообразные методы регулирования по созданию безопасной среды.

Практическая реализация природоохранных работ сталкивается со многими проблемами, связанными с незавершенностью процесса формирования системы управления качеством окружающей среды. Одной из главных проблем является несовершенство природоохранного законодательства, несмотря на то, что оно состоит из 10 законов и 200 нормативных правовых актов.

Проблемой также является малая эффективность реализации положений и норм экологического законодательства на практике. Повсеместно отмечается отсутствие эффективного механизма применения положений природоохранного законодательства. Отсутствует система координации выполнения обязательств по международным экологическим соглашениям и конвенциям. Система государственного контроля за состоянием окружающей среды и система управления природными ресурсами находятся на стадии формирования и требуют постоянного совершенствования.

Современное состояние нормативно-методической базы характеризуется сложной структурой, а также недостаточностью нормируемых показателей. Экологическое нормирование основано на гигиенических нормативах воздействия загрязняющих веществ на организм человека. Требуется разработка экологических и технических нормативов на экосистемной основе, учитывающей воздействие техногенно обусловленных факторов, как на человека, так и на окружающую среду, для чего необходимы специальные научные исследования. В настоящее время экологическое планирование осуществляется на уровне Правительства РК, министерств и ведомств, акиматов и отдельных предприятий. Нередко планы природоохранных мероприятий предприятий копируют пункты предписаний государственных инспекторов, выданных в ходе проверок, что говорит об некотором несовершенстве планового подхода к вопросам оздоровления окружающей среды, рациональному природопользованию. Предприятия в своей инвестиционной политике следуют остаточному принципу финансирования природоохранной сферы, т.е. природопользование продолжает иметь явно выраженный потребительский характер.

Рассредоточенность государственного экологического контроля по различным министерствам и ведомствам, в т.ч. занимающимся хозяйственной деятельностью, обуславливает необходимость координации работы всех контролирующих органов, устранения дублирования, развития экосистемного государственного контроля. Пока же эффективность оперативного контроля низка в части правоприменительной практики вследствие слабой материально-технической оснащенности контролирующих структур.

Совершенствование экономических механизмов охраны окружающей среды является мощным фактором регулирования хозяйственной деятельности по использованию и охране природных ресурсов. В этой области ведется работа по совершенствованию нормативно-методической базы, прорабатываются механизмы целенаправленного использования средств, полученных как плата за загрязнение окружающей среды. Повышению эффективности природоохранной деятельности будет способствовать оптимизация разрешительной системы природопользования и экологической экспертизы [238,241].

Недооценка необходимости объективного анализа сложившихся градостроительных ситуаций нашла отражение в действующей нормативно-методической литературе: вопросы предпроектного (проектного) анализа выражены в инструкциях и нормах по проектированию относительно слабо. Важным принципом совершенствования градостроительного проектирования в современной практике должно стать осмысление, систематизация, легализация (в нормативно-методической документации) аналитических и исследовательских задач, функций и процедур на всех стадиях и во всех компонентах градостроительного проектирования [241].