1.3. Державне регулювання соціального туризму в Україні

Державне регулювання економіки є невід’ємним елементом успішного проведення реформ в умовах переходу до ринкової економіки. У сучасних умовах ринок залишається основним початком зв’язку господарських суб’єктів, основною формою координації економічних дій. Проте ринок не в змозі забезпечити згладжування економічних криз. Ринкова економіка призводить до посилення соціальної, майнової диференціації. Ринкова економіка не в змозі забезпечити відтворення навколишнього середовища, зайнятість. Для цього необхідне втручання держави. Тобто для нормального функціонування сучасної ринкової економіки необхідний державний контроль та регулювання, які встановлюють правила та порядок економічної діяльності, відповідальність за дотримання цих правил. Тоді ринок залишається основною координаційною силою, але одночасно регульованою й соціально орієнтованою. Функціонування ринку в чистому вигляді, без державного втручання, є однією з головних причин сучасної кризи економіки України. Поняття державного регулювання економіки широко трактується дослідниками. Зазначені точки зору по-різному відображають досліджувану проблему.

«Державне регулювання економіки в умовах ринкового господарства є системою типових заходів законодавчого, контролюючого характеру, здійснюваних правомочними державними установами і громадськими організаціями з метою стабілізації і пристосування існуючої соціально-економічної системи до умов, що змінюються» [47].

Державне регулювання економіки здійснюється сьогодні в усіх країнах світу, оскільки ринкова економіка не може ефективно функціонувати без активної регуляторної ролі держави. Суть державного регулювання соціального туризму на сучасному етапі полягає у створенні нової системи регулювання в умовах ринкової економіки з використанням позитивного досвіду системи управління соціальним туризмом радянського періоду, а також зарубіжного досвіду.

Держава може виступати регуляторним і контролюючим органом ринкової економіки через такі чинники: Держава виходить з ринку, його принципів, узгоджує з ними свою діяльність; створює сприятливі умови для його нормального функціонування. Держава може виконувати цю роль, якщо володіє не тільки політичною, а й економічною (ринковою) владою. Держава володіє відповідним апаратом для державного контролю й регулювання. Держава є одним з основних суб’єктів ринку, це економічна організація, яка модифікується в сучасних умовах.

Для визначення механізму державного регулювання соціального туризму необхідно охарактеризувати його суб’єкти, об’єкти, цілі, інструменти або засоби. Суб’єктами економічної політики є носії, виразники й виконавці господарських інтересів.

Носії господарських інтересів – це соціальні групи, що відрізняються один від одного за рядом ознак: майновим становищем, доходами, по видах діяльності при аналогічних доходах, професіями, галузевими та регіональними інтересами. У кожної із цих груп є свої інтереси, зумовлені їх соціально-економічним становищем, а також належністю до того чи іншого регіону, виду діяльності.

Виразники господарських інтересів об’єднані в численні союзи, асоціації, громадські організації, профспілки. Деякі із цих союзів налічують мільйони членів (профспілки, наприклад), інші відіграють величезну роль в економіці країни через капітали, що представлені ними. Наймогутніші виразники господарських інтересів – це союзи підприємців і профспілки. Вони здійснюють власні концепції соціально-економічної політики, прагнучи максимально впливати на державну політику в галузі соціального туризму. Союзи підприємців і профспілки побудовані за галузевою й територіальною ознакою, всі місцеві та галузеві союзи ієрархічно підпорядковані загальнонаціональним центрам, які, у свою чергу, входять у міжнародні регіональні і світові об'єднання.

Відповідно до Закону України «Про туризм», основними цілями державного регулювання туристичної діяльності є: залучення громадян до раціонального використання вільного часу, проведення змістовного дозвілля, ознайомлення з історико-культурною спадщиною, природним середовищем, організація оздоровлення населення; забезпечення раціонального використання та збереження туристичних ресурсів, становлення туризму як високорентабельної галузі економіки України, створення ефективної системи туристичної діяльності для забезпечення потреб внутрішнього та іноземного туризму; створення й удосконалення нормативно-правової бази в галузі туризму відповідно до чинного законодавства України, міжнародних норм і правил; захист прав та інтересів держави в галузі туризму; створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів контролю; створення економічних умов, які стимулюють розвиток туризму в Україні; запровадження пільгових умов для організації туристичної та екскурсійної роботи серед дітей, підлітків, молоді, інвалідів та малозабезпечених верств населення; заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток туристичної індустрії; встановлення порядку стандартизації, сертифікації та ліцензування в галузі туризму; впровадження системи статистичної звітності суб’єктів туристичної діяльності; визначення порядку управління державною власністю в галузі туризму; створення рівних можливостей на ринку туристичних послуг для суб’єктів підприємництва не залежить від форм власності, сприяння розвитку конкуренції, забезпечення дотримання в цій галузі антимонопольного законодавства; забезпечення безпеки туристів, захист їхніх прав, інтересів та майна; підтримка розвитку туризму в регіонах, визначення статусу окремих туристичних центрів, створення умов для пріоритетного розвитку туристичної індустрії; організація та розвиток системи наукового забезпечення галузі туризму, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації туристичних кадрів; розвиток співробітництва із зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, участь у міжнародних програмах розвитку туризму, розробка та укладання міжнародних двосторонніх і багатосторонніх договорів у галузі туризму та визначення механізму їхньої реалізації; ліцензування, стандартизації в туристичній індустрії, сертифікації туристичного продукту; установлення правил в'їзду в Україну, виїзду з України і перебування на території України з урахуванням інтересів розвитку туризму; надання прямих бюджетних асигнувань на розробку й реалізацію державних цільових програм розвитку туризму; створення сприятливих умов для інвестицій у туристичну індустрію; податкове й митне регулювання; надання пільгових кредитів, встановлення податкових і митних пільг туроператорам і турагентам, що займається туристичною діяльністю на території України і приваблюють іноземних громадян, для заняття туризмом на території України; сприяння кадровому забезпеченню туристичної діяльності; розвиток наукових досліджень у сфері туристичної індустрії; сприяння участі українських туристів, туроператоров, турагентів і їхніх об'єднань у міжнародних туристичних програмах; забезпечення картографічною продукцією, іншими способами, які застосовуються в порядку, встановленому законодавством України. [69]

Координацію туристичної діяльності в Україні здійснює державний орган виконавчої влади у сфері туризму. Держава, згідно із Законом України «Про туризм», визнаючи туристичну діяльність однією з пріоритетних галузей економіки України, сприяє туристичній діяльності і створює сприятливі умови для її розвитку; визначає й підтримує пріоритетні напрями туристичної діяльності; формує імідж України як країни, сприятливої для туризму; здійснює підтримку та захист українських туристів, туроператорів, турагентів та їхніх об'єднань.

Органами державної виконавчої влади в галузі туризму є: Міністерство інфраструктури України (МКТ); Державна служба туризму і курортів (Держтуризмкурортів). Вона є урядовим органом державного управління, який діє в складі Міністерства інфраструктури України та підпорядковується йому. Основні завдання Держтуризмкурортів: участь у реалізації державної політики в туристичній і курортній галузі; здійснення в установленому порядку управління в туристичній галузі, зокрема в межах, визначених МКТ, управління майном підприємств, установ та організацій, що проводять діяльність у туристичній галузі і належать до сфери управління МКТ; узагальнення практики застосування законодавства в туристичній і курортній галузі, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення; виконання відповідно до законодавства контрольно-наглядових функцій; здійснення регулятивних і дозвільно-реєстраційних функцій у туристичній і курортній галузі щодо фізичних та юридичних осіб. Держтуризмкурортів відповідно до покладених на неї завдань: бере участь у підготовці проектів нормативно-правових актів у туристичній і курортній галузі; здійснює заходи щодо вдосконалення туристичної й курортної інфраструктури, розвитку ринкових відносин у цій галузі, а також розробляє пропозиції щодо вдосконалення фінансових та економічних нормативів, системи фінансування суб’єктів туристичної діяльності; бере участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних програм розвитку туризму, туристично-рекреаційної сфери, ринку туристичних послуг, забезпеченні захисту та безпеки туристів; визначає перспективи й напрями розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, зміцнення матеріально-технічної бази туристичної й курортної галузі; забезпечує здійснення міжгалузевої координації та функціонального регулювання в туристичній галузі; бере участь у створенні та розвитку системи наукового й інформаційно-рекламного забезпечення туристичної галузі; сприяє в межах своєї компетенції розробленню і здійсненню центральними та місцевими органами виконавчої влади заходів щодо розвитку туристичної і курортної галузі; бере участь у розробленні міжнародних договорів з питань туризму та курортної справи, готує пропозиції щодо їх укладання й денонсації та за дорученням МКТ укладає такі договори, забезпечує їх виконання; забезпечує співробітництво з міжнародними туристичними організаціями та відповідними органами іноземних держав, бере участь у міжнародних програмах, вивчає та аналізує досвід іноземних держав у розбудові туристичної й курортної галузі; координує та організовує виконання євроінтеграційних завдань у туристичній і курортній галузі; подає в установленому порядку пропозиції щодо спрощення порядку оформлення візових документів туристів для митних, прикордонних та інших видів контролю; вживає в межах своєї компетенції заходів до захисту прав іноземних туристів в Україні, а також громадян України, які здійснюють туристичні подорожі за кордон; вивчає потребу у фахівцях та подає пропозиції щодо забезпечення зайнятості населення в туристичній і курортній галузі, здійснює заходи щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для цієї галузі; розробляє пропозиції щодо збільшення надходжень до бюджету, зростання потенціалу туристичних підприємств та обсягів реалізації вітчизняного туристичного продукту на зовнішньому ринку, зміни умов оподаткування та валютного регулювання, визначення особливостей приватизації та реструктуризації зазначених підприємств, демонополізації галузі, розвитку виробництва сувенірної продукції; взаємодіє у питаннях реалізації державної політики у туристичній і курортній галузі із суб’єктами підприємницької діяльності, їх об'єднаннями та іншими організаціями, в тому числі громадськими; здійснює в межах, визначених МКТ, управління об’єктами державної власності у туристичній галузі, що належать до сфери управління МКТ; подає пропозиції щодо виконання функцій технічного регулювання та розроблення технічних регламентів, забезпечення у межах своєї компетенції проведення роботи із стандартизації та підтвердження відповідності у туристичній галузі; визначає категорії об'єктів туристичної інфраструктури; подає пропозиції щодо державної підтримки суб'єктів господарювання в туристичній і курортній галузі; здійснює відповідно до законодавства інформаційну, рекламну та видавничу діяльність, бере участь за дорученням МКТ в організації та проведенні вітчизняних і міжнародних туристично-виставкових заходів, методичних і науково-практичних семінарів (конференцій), сприяє у межах своєї компетенції формуванню позитивного туристичного іміджу України, організовує проведення роботи із створення загальнодержавної інформаційної мережі в туристичній і курортній галузі; здійснює заходи, спрямовані на створення сприятливих умов для розвитку інфраструктури туризму, зокрема за напрямами національної мережі міжнародних транспортних коридорів та основних транспортних магістралей; здійснює у випадках, передбачених законодавством, ліцензування окремих видів господарської діяльності; подає пропозиції щодо формування й ведення Державного реєстру суб'єктів туристичної діяльності, контролює в межах своєї компетенції додержання вимог законодавства про туризм; веде галузевий реєстр об'єктів туристичної інфраструктури, сертифікованих на відповідність вимогам безпеки та класифікованих відповідно до вимог певної категорії; здійснює контроль за якістю наданих туристичних послуг; організовує ведення обліку туристичних ресурсів України, забезпечує їх раціональне використання та охорону; організовує та здійснює в межах своєї компетенції координацію діяльності суб'єктів підприємницької діяльності із створення матеріально-технічної бази для надання послуг з тимчасового розміщення (проживання), харчування, транспортного, екскурсійного, торговельного, спортивного, культурного та іншого обслуговування туристів;визначає за погодженням з органами державної статистики обсяги галузевої статистичної звітності, а також склад і форми звітної документації, проводить моніторинг статистичних даних і здійснює контроль за їх достовірністю; проводить комплексний аналіз і прогнозування розвитку туристичної і курортної галузі, виступає за дорученням МКТ замовником наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень, пов'язаних з її розвитком; розробляє проекти програм забезпечення захисту та безпеки туристів і сприяє виконанню цих програм, подає пропозиції щодо вирішення питань з регулювання діяльності пошуково-рятувальних служб у туристичній галузі; бере участь у розгляді клопотань про оголошення природних територій курортними; подає пропозиції щодо формування та ведення Державного кадастру природних територій курортів України, а також створення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів України; бере участь у створенні сприятливого інвестиційного клімату в туристичній і курортній галузі; подає Міністру культури і туризму пропозиції щодо відзначення працівників Держтуризмкурортів державними нагородами та відомчими відзнаками; організовує роботу з надання інформаційних і правових послуг, методичної допомоги суб'єктам підприємницької діяльності у туристичній і курортній галузі; бере участь у розгляді в установленому порядку звернень громадян з питань, що належать до її компетенції; виконує інші функції, що випливають з покладених на неї завдань. Держтуризмкурортів має право:залучати спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до її компетенції; здійснювати контроль, проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції; одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань; утворювати міжвідомчі робочі групи з питань туризму, забезпечувати проведення їх засідань, брати участь у міжнародних туристичних заходах за кордоном та в Україні, а також у межах своєї компетенції у діяльності міжурядових комісій та міжнародних організацій; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її компетенції; видавати накази організаційно-розпорядчого характеру, контролювати їх виконання. Держтуризмкурортів під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє із центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, Держкурортом, об’єднаннями громадян, а також з відповідними органами іноземних державі міжнародними організаціями. Держтуризмкурортів очолює голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра культури і туризму.

Об'єкти державного регулювання соціального туризму – це сфери виробництва і послуг, галузі, регіони, а також ситуації, явища й умови соціально-економічного життя країни, де виникли або можуть виникнути труднощі, проблеми, що не вирішуються автоматично або будуть вирішені у далекому майбутньому, тоді як зняття цих проблем настійно необхідно для нормального функціонування соціального туризму. Об'єкти державного регулювання соціального туризму розрізняються залежно від рівня вирішуваних ними завдань. Це такі ієрархічні рівні: рівень фірми, місцевий, регіональний, державний.

Об’єкти державного регулювання зумовлюють цілі, різноманітні за своїм характером. Сукупність цілей є певною системою, що включає основну, генеральну мету, а також конкретні цілі, що сприяють досягненню головної мети. Взаємообумовлена сукупність головної і конкретних цілей дістала назву «дерево цілей». Генеральною метою державного регулювання соціального туризму є залучення до туризму всіх верств населення, а також створення сприятливих умов для розвитку інфраструктури соціального туризму.

Засоби (інструменти) державного регулювання поділяються на методи прямого й непрямого впливу на соціальний туризм. Метод прямого впливу реалізується засобами адміністративного та економічного впливу. Непрямий метод регулювання реалізується тільки економічними засобами. Конкретний вираз цих прийомів або засобів регулювання є їх формами. Адміністративні засоби регулювання базуються на силі та авторитеті державної влади, включають заходи заборони, дозволу та примусу. У розвинутих країнах з ринковою економікою вони використовуються в незначних масштабах. Економічні засоби державного регулювання передбачають використання державного економічного прогнозування і програмування, грошово-кредитної політики, бюджетно-податкової системи, валютної й митної політики.

Основними методами регулювання в галузі соціального туризму є: правове та законодавче регулювання, тобто правові акти, що приймаються на всіх рівнях державної влади, і нормативні документи й фінансово-кредитне регулювання. Основними формами фінансово-кредитного регулювання є: виділення в державному бюджеті статей, за рахунок яких фінансуються галузі соціальної сфери, функціонування позабюджетних соціальних фондів: пенсійного, соціального страхування, за рахунок яких фінансуються відповідні галузі соціальної сфери.

На соціальні потреби за рахунок усіх джерел фінансування, зокрема підприємств і населення, припадає близько 18% валового внутрішнього продукту (ВВП).

Найважливішими інструментами державного регулювання в ринковій економіці є планування й прогнозування. На сучасному етапі для України цікавий досвід індикативного планування цілей у Франції. Основа індикативного плану французької економіки – обмін інформацією між державою і приватними підприємцями та визначення на цій базі сумісності їх планів, вироблення загальної взаємоприйнятної стратегії економічного зростання. При формуванні індикативних планів різні суб'єкти мають рівні права, вони однаково зацікавлені в їх реалізації. При цьому показники плану не є обов’язковими, вони є лише орієнтирами для організації діяльності суб’єктів ринку.

Планування та прогнозування соціально-економічного розвитку в Україні здійснюють законодавчі й виконавчі органи. Центральне місце в цій системі займає Міністерство економіки. Воно здійснює розробку та реалізацію державної соціально-економічної політики, визначає шляхи розвитку економіки й методи її ефективного регулювання. Державне регулювання важливе у всіх сферах діяльності, у тому числі в туризмі. Успішний розвиток туристичного бізнесу в Україні багато в чому залежить від ефективності методів державного регулювання в цій сфері.

Документи міжнародних конференцій з індустрії туризму вказують, що стійкий розвиток туристичного бізнесу і його захист у кожній окремо узятій країні залежать, перш за все, від зусиль з боку держави й уряду. Десятий принцип Гаазької декларації з індустрії туризму свідчить: «Індустрія туризму повинна плануватися державною владою, а також місцевою адміністрацією і туристичними організаціями на комплексній і послідовній основі».

Без єдиного національного механізму, що забезпечує координацію туристичної політики на загальнодержавному і регіональному рівнях, не обійтися.

Організація туристичної діяльності в цивілізованих рамках регулюється: нормативно-правовими актами про реєстрацію юридичних і фізичних осіб, що займаються підприємницькою діяльністю; законодавчими актами про сертифікацію туристичних підприємств і ліцензування туристичної діяльності; податковим законодавством; нормативними актами про зовнішньоекономічну діяльність; митним законодавством.

У більшості розвинутих зарубіжних країн туристична галузь є пріоритетною й має значну державну підтримку.

Складовою частиною механізму державного регулювання є державне управління, ефективність якого залежить головним чином від організаційної структури.

У державному регулюванні соціального туризму необхідно виділити дві основні складові: соціальну і туристичну політики.

Однією з найважливіших функцій держави в умовах переходу до ринкової економіки є проведення активної соціальної політики. Як показує світовий досвід, ринкове саморегулювання, що є найважливішим чинником ефективності економіки й національного добробуту, саме по собі не в змозі забезпечити гармонійний соціальний розвиток суспільства. Навпаки, воно приховує в собі джерело соціальних суперечностей, конфліктів і повинно поєднуватися з державним регулюванням соціальних процесів.

У цих умовах державі необхідно узгоджувати стратегії соціально-економічних перетворень з різними аспектами соціальної політики. Вдосконалення соціальної політики держави і становлення прогресивної системи державного регулювання повинні йти в одному напрямі. Це, перш за все, визначення основних пріоритетів розвитку соціальної сфери на найближчий час з урахуванням зниження соціальної напруженості.

Проте це зовсім не означає, що всі соціальні норми й стандарти фінансуються за рахунок коштів державного бюджету. Соціальна складова бюджетної політики реалізується на всіх рівнях бюджетної системи. При цьому важливою умовою стає розмежування повноважень, відповідальності країни і регіонів у реалізації соціальних функцій. Держава повинна чітко позначити свої функції та забезпечувати їх неухильне виконання. Сюди належать: розробка соціальної політики держави, здійснення її правового забезпечення, створення основних гарантій, розробка й забезпечення єдиних соціальних стандартів з урахуванням світових нормативів, розробка цільових державних програм, а також основних методів і підходів до вирішення завдань соціальної політики, вдосконалення структури виконавчих органів, на які покладається вирішення поставлених соціальних завдань. Держава повинна створити ефективну систему контролю й соціального моніторингу. Від того, наскільки правильно розподілені ці повноваження та відповідальність за їх реалізацію, зрештою, залежить не тільки соціальний клімат суспільства, а й ступінь ефективності використання державних фінансових ресурсів. На регіональному та місцевому рівнях розробляються концепції соціального розвитку регіонів, готується законодавче забезпечення, підбираються форми й методи роботи, адекватні регіональним і місцевим особливостям, а також проводиться соціальний моніторинг і соціальне прогнозування.

Керівництво соціальною сферою здійснюється безпосередньо виконавчими органами. На рівні міст і районів у складі обласних державних адміністрацій працюють їх відділи, управління, комітети, наприклад, відділи культури, охорони здоров'я, відділи праці і зайнятості, розвитку житлово-комунального господарства, проведення житлової реформи, відділи із захисту прав споживачів тощо.

Органи виконавчої влади всіх рівнів створюють основну частину регламентації за всіма напрямами й галузями. Вони випускають постанови, розпорядження, інструкції, затверджують соціальні програми, визначають регіональні та місцеві стандарти, зміст і організацію діяльності конкретної галузі соціальної сфери, повноваження, ліцензування, фінансування, порядок надання послуг.

Головним у сучасній системі соціального захисту визнаний напрям, що полягає в заміні бюджетних субсидій на адресну допомогу. Буде обмежено загальне число видів пільг, що надаються одній сім’ї.

Українське суспільство перебуває у стадії переходу від колишнього соціально-економічного устрою до моделі соціально орієнтованої змішаної економіки, тобто до тієї моделі суспільного устрою, яка склалася у всіх індустріально розвинутих країнах Заходу. Декларовані цілі суспільного розвитку в цих країнах були нерозривно пов'язані з високим рівнем соціальної захищеності громадян, ідеями «держави добробуту для всіх». В середині 70-х рр. ХХ ст. в умовах економічного спаду на Заході широко розгорнулась критика державної системи соціальних гарантій. На думку багатьох західних економістів, екстенсивне забезпечення населення соціальними послугами ставало непосильним тягарем для економіки. Саме високий рівень державного соціального забезпечення став перешкодою для економічного зростання. На сьогодні теза про те, що «держава загального добробуту суперечить вимогам ринкової економіки», знехтувана і теорією, і практикою.

Аналіз емпіричних даних не дає підстав стверджувати, що соціальні витрати є фактором уповільнення економічного зростання. Так, на відсутність такого зв'язку вказують результати ряду досліджень у країнах ЄС. Аналіз даних щодо 20 найбільших країн ЄС показав, що темпи економічного зростання в країнах з відносно високим і низьким рівнем соціальних витрат суттєво не відрізнялися.

У країнах ЄС можна виділити три основні моделі соціальної політики: Соціал-демократична модель типова для скандинавських країн. Соціальна політика в них визначається політичним союзом робочих партій лівого крила і партій, що представляють інтереси дрібних фермерів; націлена на забезпечення державою широкого діапазону соціальних послуг усьому населенню при повній зайнятості. Корпоративна модель (Німеччина, Австрія і Франція) передбачає розвиток системи допомоги із соціального страхування, диференційованих за видами трудової діяльності, і, відповідно, інтеграцію профспілкового руху з державою. Ліберальна модель (англосакські країни) передбачає мінімально необхідну державну підтримку соціальних низів.

Фінансова криза «держави добробуту» була так чи інакше подолана в більшості країнах завдяки певному скороченню витрат, посиленню податкової дисципліни й іншим подібним заходам. Різні країни відповідали на економічний тиск по-різному – залежно від соціальних традицій, ступеня й характеру участі держави в забезпеченні добробуту населення. Це підтверджує, що роль економічних чинників у формуванні й реалізації активної соціальної політики, характерної для суспільства добробуту, досить складна. Не можна стверджувати, що високий рівень державних соціальних витрат можливий лише при високому рівні економічного розвитку, проте при тому самому рівні економічного розвитку країни можуть робити різний вибір.

У суспільстві визріло розуміння необхідності певного ступеня соціальної солідарності, що дає змогу шляхом перерозподілу доходів перешкоджати поляризації суспільства. При цьому державі відводиться роль регулятора інституційних механізмів узгодження інтересів різних соціальних груп.

У сучасних українських умовах якісно змінюється характер соціальної політики. У регулюванні соціальних процесів беруть участь нові суб'єкти: недержавні підприємства й організації, громадські об’єднання та організації, приватні особи. Соціальна політика починає набувати державно-громадського характеру. Якщо розглядати трансформацію соціальної політики в країнах СНД, то ми рухаємося до ліберальної моделі, для якої характерне надання адресної соціальної допомоги бідним верствам населення при посиленні страхового принципу фінансування соціальних програм, а також зростання ролі особистих коштів в оплаті соціальних послуг. Держава фінансує з бюджету тільки послуги, включені до списку мінімальних гарантій.

Проте однією з особливостей даного періоду, є явний розрив між офіційно проголошеною соціальною політикою й механізмом її реалізації. Так, вибраний характер політичних і соціально-економічних реформ привели до відходу органів державної влади від управління соціальною сферою. Через це визначальну роль у формуванні і проведенні соціальної політики на місцях були вимушені узяти на себе (не готові до цього ні юридично, ні фінансово, ні організаційно, ні кадрово) регіональні і місцеві органи влади. Це породило і постійно породжує нові труднощі і суперечності. Незважаючи на передачу місцевим органам влади основної частини повноважень у соціальній сфері, соціальна політика в основному зберігає свій державний характер. Це зумовлено, головним чином, слабим нормативно-правовим, фінансовим, матеріальним, кадровим забезпеченням соціальної сфери.

Пошук нової ролі держави, нових форм і методів її діяльності в соціальній сфері, пов’язаних з характером політичних, економічних і соціальних реформ, є одним з пріоритетних науково-практичних завдань державного будівництва.

В економіці, що нормально розвивається, і тим більше в перехідний період, відносини держави з населенням будуються таким чином. З одного боку, населення – активний суб'єкт відносин: платить податки, купує товари й послуги; з іншого – є об’єктом тієї функції держави, яку тепер прийнято позначати терміном «соціальний захист». І якщо в нормі переважає перша система відносин, в якій держава і населення є, по суті, партнерами, то в кризовий час зростає значення протекційних дій держави щодо населення, його «захисту», підтримки, збереження як самоцінності будь-якої нації, що неминуче страждає від руйнувань перехідного періоду.

Не можна сказати, що в Україні роль майбутньої системи соціального захисту вже остаточно визначилася. Але ряд сутнісних контурів вже проглядається. Спад суспільного виробництва призвів до значної нестачі ресурсів на соціальний захист, серед яких: податки, що сплачуються до держбюджету, рівень яких, на загальну думку, досить високий, і їх подальше підвищення може призвести, швидше за все, до ще гіршого їх надходження; внески на обов’язкове державне соціальне страхування, яке приєдналося до дефіциту бюджету через низьку базу – недостатні темпи зростання й розмірів заробітної плати порівняно з програмами страхування; приватні кошти – витрати підприємств на соціальні потреби своїх працівників, які скорочуються, і добродійність, що не набула розвитку й недостатньо заохочується сьогодні.

Нестача ресурсів призводить до обрання певної організаційної моделі соціального захисту. Держава прагне підтримувати тільки непрацездатних і бідних, в основному не непрямими способами (активна політика зайнятості, підтримка національного виробника), а прямими, що включають різну допомогу, яка має на меті виживання: допомога на дітей у сім'ях з доходами нижче за прожитковий мінімум, прямі виплати.

Одним з основних напрямів і форм соціального захисту є партнерство. Комплекс колективних договорів усіх рівнів (генеральні, галузеві), на конкретних підприємствах дає змогу підсилити систему соціального захисту працівників і членів їх сімей понад передбачені соціальні гарантії. Значення соціального партнерства зростатиме залежно від формування активного, відповідального власника, з одного боку, і профспілкового руху з іншого.

З поліпшенням економічного стану в країні можливе перенесення акцентів з методів прямої грошової допомоги на непрямі. Наприклад, посилення податкових пільг і знижок або відносне звуження значущості витрат з бюджету й розширення витрат за рахунок соціального страхування, де необхідно поєднувати принципи солідарності та накопичувальний.

Соціальний захист проводиться в трьох формах: грошові виплати (готівкові й безготівкові): соціальні трансфери, субсидії, дотації та пільги різного роду; натуральні надходження (пільгові або безкоштовні путівки на санаторно-курортне лікування й профілактику); послуги, безкоштовні й пільгові.

Принципи здійснення соціального захисту, на яких засновано соціальне обслуговування (соціальний захист), зводяться до такого: адресність, доступність, добровільність, гуманність, пріоритетність надання соціальних послуг неповнолітнім, тим, хто перебуває у важкій життєвій ситуації, конфіденційність, профілактична спрямованість.

Соціальна політика в сучасних ринкових умовах має бути побудована, виходячи з таких параметрів: посилення адресності, надання підтримки тим, хто має потребу; зростання ролі держави в законодавчому забезпеченні механізму соціальних гарантій; активне залучення недержавних некомерційних організацій соціальної спрямованості до реалізації програм.

У розвинутих країнах соціальна орієнтація економіки реалізується за рядом напрямів: участь держави в здійсненні найбільш соціально значущих пріоритетів, використання механізмів соціального страхування в поєднанні з механізмами соціального захисту працюючого та непрацюючого населення, соціальна діяльність підприємств, некомерційних інститутів. Таким чином, основні риси такої моделі можна звести до таких: переважна роль соціального страхування; розвинута мережа соціального обслуговування населення; законодавче закріплення набору державних соціальних гарантій у найбільш важливих сферах життєдіяльності людини, зокрема у відпочинку й туризмі.

На сучасному етапі соціальну політику держави необхідно здійснювати шляхом поєднання двох методів: адаптаційного – для працездатних і працюючих, здатних заробити на себе й сім’ю, і захисного – для непрацездатних і соціально слабких, таких, що не мають можливості забезпечити своє майбутнє без допомоги держави.

До адаптаційних методів слід віднести активну політику сприяння зайнятості в масштабах, достатніх для відтворення населення, соціальне партнерство між працею і капіталом у регулюванні заробітної плати й розподілу доходів; оптимізацію оподаткування та системи страхування. Серед соціозахисних методів головне – соціальні гарантії, перш за все, мінімальної оплати й пенсій, наявність сильної системи соціального забезпечення та соціального страхування.

Основною суперечністю сучасної соціальної політики є перенесення тяжкості соціально орієнтації економіки на бюджет, що приводить до поглиблення кризи в соціальній сфері. Необхідно розвивати соціальну орієнтацію підприємницької діяльності, використовувати ринкові інструменти залучення ресурсів. Тут зростає значення й можливості фінансування різних економічних, інвестиційних, наукових соціальних програм не тільки з бюджетів усіх рівнів, а й з позабюджетних джерел. До таких джерел можна віднести кредит, фінансові ресурси підприємств, залучення коштів населення; фінансові ресурси фондів, а також використання можливостей добродійних, церковних, міжнародних організацій.

Другою складовою державного регулювання соціального туризму, разом із соціальною політикою, є туристична політика.

Соціальний туризм набув розвитку в багатьох країнах. Джерела такої прибуткової й популярної нині галузі сягають до середини XIX ст., тобто часу зміцнення капіталістичного ладу в найбільш розвинутих країнах світу.

Перша туристична фірма була відкрита англійцем Т. Куком. У 1841 році він організував масову прогулянку, в якій взяло участь близько 600 чоловік, від Лестера до Лафборо залізничним складом. У 1845 р. була здійснена масова екскурсія до Ліверпуля. А з 1847 року товариство Т. Кука почало поширювати спеціальні квитки на подорожі і екскурсії і за кордон. У 1863 році Кук створив першу групу, яка поїхала до Швейцарії, поклавши тим самим початок організованому міжнародному туризму. У цілому діяльність Т. Кука можна розглядати і як перші кроки в галузі соціального туризму. Вперше в світі було організовано масову подорож, в якій взяли участь не тільки високозабезпечені класи суспільства. Ця поїздка, організована, перш за все, для членів товариства тверезості, наочно показала, що вільний час можна проводити дуже цікаво. Тут також простежується соціальне значення, що полягає в задоволенні потреб людей у проведенні вільного часу.

Розглядаючи розвиток соціального туризму в країнах Західної Європи, хотілося б звернути особливу увагу на розвиток цієї сфери у Франції. Соціальний туризм тут розвивається вже більше ніж півстоліття.

Одна з найпоширеніших її форм – сільський туризм. Люди середнього достатку мають можливість проводити відпустки та уїкенди на природі – в провінції, знімаючи недорогий будиночок у селі або на фермі. Розвиток цієї ідеї привів до створення потужної асоціації «Село-родина-відпустка», яка на сьогодні має 185 об'єктів відпочинку по всій країні. Серед них – котеджі сезонного типу, молодіжні табори, кемпінги, будиночки в горах для великих сімей. Асоціація існує на внески пайовиків, якіх вона пускає в обіг, використовуючи дохід для розширення бази соціального туризму.

Інша французька організація «Каса вкладів і заощаджень» також акумулює кошти вкладників і пускає їх в обіг, а на отримані кошти прокладає шляхи, будує житло, бази відпочинку, а потім надає учасникам пільговий відпочинок.

Розвиток туризму сприяв піднесенню цілих регіонів Західної Європи в галузі економіки, тому муніципальна влада завжди дає зелене світло організаціям, які займаються будівництвом баз для соціального туризму, вони надають і землю, і будівельні матеріали за пільговими цінами. Для них це вигідно, оскільки освоюються нові непривабливі території і створюється інфраструктура, що сприяє стійкому розвитку території. Уряди багатьох країн заохочують подібну діяльність туристичних фірм через оподаткування й політику ціноутворення, оскільки вони залучають до різних видів туризму дітей, молодь, літніх людей і малозабезпечені категорії населення.

Держава, фірми, профспілкові й інші громадські організації мають у своєму розпорядженні цілий арсенал методів, інструментів підтримки соціального туризму, компенсації, оплати відповідних витрат. Серед них – дотації й компенсації туристичних фірм, безкоштовні пільгові путівки, тарифи на транспорт, спеціальна система пільг і знижок для учнів, молоді, пільгова акредитація податкових пільг.

Згідно з Манільською декларацією зі світовому туризму, прийнятою на Всесвітній конференції в Манілі (Філіппіни) у 1980 р., сучасний туризм пов'язаний із соціальною політикою, яка «привела до надання робітникам щорічних оплачуваних відпусток, що одночасно є визнанням основного права людини на відпочинок і дозвілля». Тут також наголошується, що «молодіжний туризм вимагає пильнішої уваги до себе у зв’язку з тим, що рівень доходів цієї категорії населення насправді не створює сприятливих умов для подорожей». Позитивна політика в цій галузі повинна виражатися в наданні максимальних можливостей і пільг. Така ж увага повинна приділятися людям похилого віку і людям з фізичними вадами. Пенсіонери у ряді країн мають певні пільги і дотації, що дають змогу здійснювати туристичні поїздки. Крім того, ця категорія туристів заповнює туристичні центри в міжсезоння з двох причин: через обмеження кліматичного характеру; завдяки можливості широкого використання знижок у міжсезоння (практично на всі види туристичного обслуговування).

Для ефективного застосування в Україні доцільно розписати систему державного регулювання за кордоном, наприклад у Франції.

Міністерство матеріально-технічного забезпечення, транспорту і житлового господарства включає Державний секретаріат з питань туризму й управління туризмом. У 1919 р. туризм був складовою Міністерства громадських робіт, потім в Міністерство громадських робіт, транспорту й туризму (з 1948 р.), потім Міністерства з впорядкування територій, житлового господарства й туризму (з 1968 р.). Згодом різні міністерства включали в свій склад органи, що займаються туризмом у країні. Цей період характеризувався нестабільністю в управлінні туристичною галуззю. У 1988 р. було, нарешті, створено Міністерство з туризму, яке згодом було розформовано, і зараз туристична галузь знову є складовою Міністерства матеріально-технічного забезпечення, транспорту й житлового господарства.

Таким чином, сьогодні у Франції немає Міністерства з туризму, і всі рішення на державному рівні в цій галузі ухвалює Державний секретаріат з питань туризму. Реалізацією основних напрямів державної політики займається Управління туризмом. Ці державні органи в галузі туризму відіграють велику роль у координації туристичної діяльності. Основними напрямами сучасної політики є:

Просування національного турпродукту й дослідження ринків. На цю діяльність виділяється дедалі більший фонд грошових коштів, а також кошти з бюджету «Дім Франції» («Maison de la France» – «Мезон де ля Франс») – об'єднання державних органів влади, територіальних адміністрацій і професіоналів туристичної діяльності (з правом «дорадчого голосу» при Міністерстві), що займається координацією міжнародної туристичної політики Франції і просуванням туризму на міжнародному рівні. Ця діяльність дала змогу Франції знову зайняти великі сегменти ринку.

Створення сприятливого соціального клімату для розвитку в'їзного туризму: тільки за останні роки цей вид діяльності почав активно розвиватися з тим, щоб привернути увагу не тільки професіоналів, а й усе французьке населення для якнайкращого прийому іноземних туристів у Франції. Для цього в державній компанії було застосовано гасло: «Не будьте чужими туристам».

Важливим напрямом діяльності Міністерства є державна політика щодо соціального, зокрема сімейного, й асоціативного туризму. Вона йде за двома основними напрямами – допомога в оновленні матеріально-технічної бази підприємств асоціативного туризму й соціальна допомога малозабезпеченим і соціально незахищеним категоріям громадян.

Важливу роль відіграють федеральні контракти між державою й регіонами, які називаються «Держава-регіони», де обґрунтовано пріоритетні напрями державної політики в регіонах. Оскільки немає повного підпорядкування регіональних органів влади в галузі туризму державним, то такий контракт дає змогу державі проводити свою політику в регіонах, виділяючи на це певні кошти, а регіонам отримати державні субсидії на розвиток своїх територій. Для цього регіон повинен подавати державі проект розвитку своєї території в рамках державної програми.

Кошти, що виділяються державою на туризм, становлять менше ніж 0,03% від річного державного бюджету. Це дуже маленький бюджет, який незрівнянний з показниками ефективності від туризму. Туризм у Франції має важливе економічне значення: 9-10% ВНП, 8% загальної чисельності робочих місць. Проте важливо відзначити, що багато інших міністерств зацікавлено в розвитку туризму і виділяє на цю статтю значне фінансування. Так, Міністерство внутрішніх справ виділяє на туризм бюджет, який в три рази перевищує бюджет органів з туризму Міністерства матеріально-технічного забезпечення, транспорту й житлового господарства.

Протягом тривалого часу Міністерство соціальної політики фінансувало будівництво туристичних центрів для сімейного відпочинку через національну касу сімейних дотацій. Міністерство з сільського господарства субсидує екологічний туризм. Те саме можна сказати і про Міністерство культури. От чому Державний секретаріат по питаннях туризму і Управління туризмом отримують тільки 20% від усієї суми, що виділяється державою на туризм.

Важливо й те, що Франція отримує також субсидії від європейського союзу на розвиток туризму. Так, Європейський фонд регіонального розвитку (FEDER) надає Франції щорічно 300 млн франків. Але все-таки, Франція виявилася обділеною порівняно з іншими європейськими країнами. Так, за рішенням фонду, з 1975 до 1986 рр., Об'єднане королівство отримало 62%, Італія – 17 %, а Франція – всього 2% від загальної суми, що виділяється європейським фондом на туризм.

Все більше органів місцевого самоврядування цікавиться розвитком туризму і виділяє значні суми на цю сферу діяльності.

Держава визначає два пріоритети розвитку туризму у Франції: поліпшення туристичного балансу, модернізація й адаптація туризму.

Служби, що підпорядковуються Міністерству. Для вирішення завдань, визначених Міністерством, в 1989 р. були створені спеціальні служби:

Управління туристичною індустрією: а) адміністративне підуправління – модернізація й координація зовнішніх служб; підготовка бюджету та контроль за їх виконанням; б) підуправління з кадрів, транспорту й соціальної політики – проблеми транспорту, освітня політика в туризмі, розвиток діяльності з солідарності; в) підуправління з досліджень і спостережень – функціонування національної системи інформатизованої документації з туризму; д) департамент з міжнародної політики – діяльність з прийому іноземних туристів; щодо митних служб, автодорожніх фірм. Тут також функціонує бюро з преси та комунікацій. Важливо відзначити, що в підуправлінні з кадрів, транспорту й соціальною політики функціонує відділ з соціального та асоціативного туризму, що займається соціальною політикою в галузі туристичного попиту та пропозиції. Діяльність цього відділу сприяє розвитку внутрішнього туризму, туризму соціально незахищених категорій громадян, сімейному, дитячому, молодіжному туризму, а також розвитку туристичної інфраструктури, оновленню матеріально-технічної бази національних підприємств.

Управління з інвестицій і турпродуктів (забезпечення пріоритетності розвитку матеріально-технічної бази турцентрів і адаптації турпродуктів. Мета – модернізувати й розвинути турпропозиції, управління відіграє роль Ради при розгляді і виборі проектів розвитку муніципалітетів. Забезпечення просування національного туристичної пропозиції за кордоном): департамент з інвестицій – управління турінвестиціями; служба вивчення й туристичного впорядкування гірських територій – вивчення проблем з впорядкування гірськолижних курортів; представництво юридичної, технічної й фінансової ради –представництво органів, які створюють туристичні проекти; підуправління плануванням – підготовка і контроль за виконанням плану і контрактів.

Національна рада з туризму (з правом «дорадчого голоса» при міністерстві) (Conseil National du Tourisme) – консультативний орган із загальних питань у галузі туризму (реформування турагентств, реформування готельних стандартів). Здійснює прогнози розвитку, висловлює свій погляд на закони й проекти в туризмі. Раді підпорядковується Асамблея, яка збирається не рідше ніж один раз на рік на чолі з Міністром і включає 200 представників туристичної сфери. Рада складається із чотирьох секцій, що порушують питання економіки, соціальною сфери, туристичного впорядкування та діяльності регіональних комітетів з туризму.

«Будинок Франції» («Maison de la France» – «Мезон де ля Франс») з 1987 р. координує міжнародну туристичну політику Франції. Витрачаючи 30 млн. франків на просування Франції на міжнародних туристичних ринках, країна отримує 3 млрд. валютних надходжень. Будинок Франції має 36 представництв у 26 країнах світу. Керівний орган складається з Президента, Генерального директора і трьох директорів, які відповідно займаються маркетингом, інформацією, рекламою і просуванням. Найвищий орган – Рада директорів складається – з представників держави, територіальних органів влади та муніципалітетів і представників турбізнесу.

Національна наглядова рада з туризму (Observatoire national du tourisme) (з правом «дорадчого голосу» при міністерстві) займається маркетинговими дослідженнями і статистикою в туристичній сфері.

На регіональному рівні діють представники центральної виконавчої влади – регіональні комітети з туризму, які координують регіональну туристичну діяльність і розробляють схему розвитку туризму в регіоні. Вони повинні забезпечувати просування регіонів у Франції і за кордоном. Для цього випускаються рекламні брошури з описом туристичних можливостей регіону. Ця акція здійснюється спільно з Будинком Франції. Їх бюджет (як і в усіх органів, що займаються туризмом) досить скромний, і часто бюджети різних регіональних комітетів різні. Регіональні комітети з туризму отримують державні субсидії (які становлять приблизно 10% їх бюджету) і субсидії місцевих органів влади, головним чином Регіональної ради. Завдяки новим контрактам плану «Держава-Регіон» регіональні комітети отримують від 30 до 70% державного фінансування проектів. Приватні організації, наприклад, транспортні компанії, також вносять свій внесок до бюджету.

У 1987 р. було створено Національну Федерацію регіональних комітетів з туризму, яка дала змогу співпрацювати комітетам з туризму різних регіонів.

Важливо також виділити регіональні управління туризмом, які звітують головному управлінню з туризму, що знаходиться в Міністерстві матеріально-технічного забезпечення, транспорту і житлового господарства, з питань розвитку туризму в регіоні. Цей орган займається стратегічними питаннями напрямів розвитку туризму регіону.

На рівні департаментів також існують комітети з туризму, які функціонують у формі асоціацій. Вони отримують щорічно дотацію з бюджету Федеральної генеральної ради, що займається питаннями в галузі туризму.

На рівні комуни діють офіси з туризму – некомерційні асоціації, створені за ініціативою підприємців і ремісників комуни. Мер комуни – президент асоціації.

Паралельно державною йде інша гілка розвитку соціального туризму – асоціативна, яка очолюється Національним союзом туристичних асоціацій. Це некомерційна асоціація, яка, як і інші асоціації, діє на засадах закону 1901 р., які полягають не в отриманні прибутку, а в реалізації соціальних цілей. Вона була створена в 1921 р. і має штат з 300 співробітників. Більшість туристичних асоціацій виникли після ухвалення закону про оплачувані відпустки. Всі дрібні асоціації є членами Національного союзу туристичних асоціацій.

Основними цілями союзу є: представлення інтересів туристичних асоціацій в державних органах влади; спільна рекламна кампанія; класифікація і стандартизація всіх туристичних центрів за рівнем комфортності.

Бюджет союзу складається з таких основних джерел: відрахування асоціацій (% від їх обороту) – 25% усього бюджету; власність союзу у вигляді будівель – 30% усього бюджету; кошти виділені державою на діяльність, яка зачіпає основні державні напрями в галузі соціальної політики в туризмі. Ці кошти спрямовують на оплату працівників, що займаються інтелектуальною діяльністю, наприклад, класифікацією і стандартизацією туристичних центрів. На сьогодні ця частина доходів становить 40% бюджету, проте в майбутньому передбачається, що державні дотації будуть зведені до нуля; туристичні центри перераховують 80 євро на рік за забезпечення контролю; туристичні центри складають річний план дій з просування турпродукту, реклами. Цей план реалізується союзом на різних виставках. За це підприємства перераховують союзу 0,45 євро з ліжко-місця щороку. Зараз усі ці перерахування турасоціацій становлять 5% бюджету союзу, але в майбутньому передбачається збільшити цю частку до 50%.

Національний союз туристичних асоціацій є членом Міжнародного бюро з соціального туризму. Особливістю асоціацій є їх функціонування в основному за рахунок безкоштовної роботи волонтерів. За статистикою, 78% французів належать до тієї або іншої асоціації, а значить, беруть участь в асоціативному житті; 13% присвячують більше ніж 5 годин на місяць роботі мінімум в одній ассоціації (в основному це забезпечені чоловіки, що мають вищу освіту, в більшості випадків вік волонтерів 60 років і старше); 26% населення бере участь в асоціативному житті менше ніж 5 годин на місяць; 39% населення, що не належать до тієї або іншої асоціації, щомісячно вносять внески до асоціацій.

Національна координаційна рада соціального й асоціативного туризму, створена в кінці 1999 р. за дорученням секретаріату держави з туризму, забезпечує взаємодію між представниками адміністрації (Міністерства по молоді і спорту, соціальної політики, національного розвитку) і представниками територіальних структур, асоціацій з туризму, Національного союзу туристичних організацій, комітетів підприємств, профспілкових центрів, Національної каси сімейних дотацій, комітетів, департаментів і комун.

Роль Національної ради координації соціального й асоціативного туризму полягає у внесенні пропозицій щодо просування іміджу соціального та асоціативного туризму, в координації дій у регіональному, національному, європейському та міжнародному масштабах, у спільному і скоординованому розвитку соціального туризму, у протистоянні ризикам. Бюджет складається з дотацій держави, регіональних центрів і Європейського Союзу.

Отже, підбиваючи підсумок аналізу системи управління туризмом в Україні й у Франції, можна дійти до висновку про необхідність удосконалення української системи управління туризмом.