64. Влияние избирательной системы на структуру и состав органов государственной власти.

Выборы — демократическая процедура, с помощью которой определяются исполнители на некоторые государственные должности – на должности президента, депутата или губернатора. Выборы считаются на сегодняшний день наиболее демократической системой волеизъявления электората.

Избирательная система в широком смысле – совокупность правовых норм, образующих избирательное право. Избирательное право – совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных конституций, Конституция РФ не содержит специальной главы об избирательном праве.

Избирательная система в узком смысле – совокупность правовых норм, определяющих итоги голосования. Исходя из этих правовых норм определяются: вид выборов, тип избирательных округов, форма и содержание бюллетеня, правила подсчета голосов и т.д. В зависимости от того, какой вид избирательной системы (в узком смысле) будет использован на конкретных выборах, результаты при одних и тех же итогах голосования могут быть разными.

Избирательная система РФ описывается следующими Федеральными законами:

• № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»

• № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

• № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

• № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

• № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Типы избирательных систем определяются принципами формирования представительного органа власти и порядком распределения мандатов по итогам голосования. По сути, в мире существует столько типов избирательных систем, сколько существует стран, формирующих органы власти с помощью выборов. Но за многовековую историю выборов были созданы базовые типы избирательных систем, на основе которых происходят выборы во всем мире..

Три основных вида избирательных систем:

1. Мажоритарная (фр. majorité – большинство) избирательная система. Согласно мажоритарной избирательной системе, избранным считается кандидат, набравший большее число голосов.

Существуют три разновидности мажоритарной системы:

• абсолютного большинства – кандидату необходимо набрать 50% + 1 голос;

• относительного большинства – кандидату необходимо набрать самое большое число голосов. При этом данное число голосов может быть меньше 50% от всех голосов;

• квалифицированного большинства – кандидату необходимо набрать заранее установленное большинство голосов. Такое установленное большинство всегда больше 50% от всех голосов – 2/3 или 3/4.

При мажоритарной системе избиратели голосуют не за партии, а за конкретных кандидатов. При такой системе в парламент проходит кандидат получивший простое большинство голосов (т. е. хотя бы на один голос больше любого другого кандидата) а голоса, поданные за остальных кандидатов, не учитываются. Мажоритарная система с двумя турами голосования используется в России на выборах Президента.

2. Пропорциональная избирательная система. Это система формирования выборных органов власти через партийное представительство. Политические партии и/или политические движения выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из этих списков. Мандаты распределяются пропорционально набранным голосам каждой партией.

3. Смешанная избирательная система. Избирательная система, при которой часть мандатов в представительный орган власти распределяется по мажоритарной системе, а часть по пропорциональной системе. То есть две избирательные системы используются параллельно.

4. Гибридная избирательная система. Это синтез мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Выдвижение кандидатов происходит по пропорциональной системе (по партийным спискам), а голосование – по мажоритарной (персонально за каждого кандидата).

В какой степени избирательная система может влиять на представительность и эффективность работы избираемого органа и в целом на политическое структурирование общества?

В самом прямом, так как именно избирательная система определяет то, каковы шансы на представленность в парламенте различных групп населения, насколько стимулируются диалоговые процедуры и коалиционные механизмы. Так, в США наличие механизма праймериз позволяет сохранять двухпартийную систему, когда каждая из двух ведущих партий на самом деле является сложным конгломератом различных групп. Крайне важно, чтобы система обеспечивала представленность меньшинств, так как от этого зависит не только политическая стабильность в стране, но и представленность в парламенте различных точек зрения. Отсутствие вариативности в парламенте ведет к деградации его как органа, вырабатывающего стратегические для страны решения. Как любая деятельность, управление без конкуренции идей и диалога умирает и вырождается, превращаясь во все более оторванную от жизни догму. Система должна содержать в себе возможности ее постоянного обновления.

Избирательная система задает институциональные рамки и в значительной степени определят конфигурацию парламента и партийной системы при одном условии: выборы должны быть демократическими, т.е. честными, свободными и справедливыми. Если выборы не соответствуют этим критериям, институциональный дизайн продолжает влиять, но это влияние минимально. Впрочем, в этом случае минимизируется и роль парламента, который превращается в машину для штампования решений исполнительной власти.

На представительность органов власти существенное влияние оказывают и процедуры их избрания. Например, если, как это происходит на российских выборах, граждане практически полностью исключаются из процесса определения списков кандидатов по одномандатным округам, а тем более - списков кандидатов от политических партий, избранные кандидаты фактически не представляют интересы широких социальных групп. А это, в свою очередь, способствует снижению интереса граждан к выборам и вообще к демократическим процедурам решения проблем, показывает им, что авторитарные способы решений - не менее, а более эффективны, что в итоге препятствует развитию демократии. Безусловно, не только избирательная система является таким значимым фактором для развития или препятствия развитию демократии, но именно избирательная система, точнее, её конкретная реализация в наших регионах яснее всего для граждан показывает и достоинства, и недостатки демократического развития страны.

До 2003 г. в России использовалась пропорционально-мажоритарная система, при которой половина кандидатов проходила в парламент по партийным спискам, а другая половина выбиралась в местных округах по мажоритарной системе.

С 2007 по 2011 год выборы в Государственную думу проходили по пропорциональной системе.

В настоящее время, в России действует пропорциональная система выборов, которая допускает к участию в них только партии. На выборах 2016 года система будет иная: с 17 февраля 2014 года в РФ принята смешанная система выборов в Государственную Думу: 225 депутатов избираются по мажоритарной системе относительного большинства, 225 — по пропорциональной избирательной системе.

Закон закрепляет проходной барьер для партий в нижнюю палату парламента на уровне 5 процентов.

В одномандатных округах кандидатами могут быть как самовыдвиженцы, так и представители партий.

До принятия соответствующего закона в 2002 году на региональных выборах высших должностных лиц в некоторых субъектах РФ использовались разновидности мажоритарной системы, не относящиеся ни к системе абсолютного, ни к системе относительного большинства. Кандидату требовалось получить относительное большинство голосов, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей, а в некоторых субъектах РФ – не менее 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

При выборах высших должностных лиц (президент, губернатор, мэр) применялась мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Если никто из кандидатов не набрал абсолютное большинство голосов, назначается второй тур, куда проходят два кандидата, набравшие относительное большинство голосов. Согласно закону, №30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 27 марта 2013 года субъект РФ может отказаться от прямых выборов главы региона, и тогда партии, представленные в региональном и федеральном парламентах, смогут предоставить президенту списки из трех кандидатов на губернаторский пост. В свою очередь президент составит из всех списков тройку кандидатов, за которых затем проголосуют депутаты регионального заксобрания. Если в первом туре голосования ни один кандидат не наберет более половины голосов, будет назначен второй тур, в котором примут участие два лидирующих кандидата.

Согласно ст. 10 гл. II закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выборы депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Не менее 25 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 25 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Число депутатов законодательных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией и/или уставом субъекта РФ и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта.

В 2013 году в России прошли выборы глав регионов в рамках Единого дня голосования 8 сентября 2013 года. Как и в 2012 году, по официальным данным победу одержали временно исполняющие обязанности главы регионов (4 из 8 занимали пост главы региона до получения ими статуса и.о.) в первом туре. Все кандидаты выдвигались от какой-либо политической партии. Однако, если год назад количество кандидатов на руководящий пост ни в одном регионе не превысило четырёх, то в 2013 выдвинуло уже до 7 человек.

Устав Челябинской области, Статья 38:

Законодательное Собрание состоит из 60 депутатов: 30 депутатов избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам; 30 депутатов избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Депутаты Законодательного Собрания избираются сроком на 5 лет. Депутатом Законодательного Собрания может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, обладающий пассивным избирательным правом. Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

С ноября 2013 года муниципалитеты в Челябинской области с численностью депутатов более 20 человек получают право установить любую из существующих систем выборов: мажоритарная, смешанная или пропорциональная. Ранее крупные местные парламенты обязаны были формироваться минимум наполовину по партийным спискам. Теперь каждый муниципалитет должен самостоятельно решить, стоит ли вносить изменения в свои Уставы.

Различия в разных субъектах РФ

В 10 из 83 субъектах РФ выборы депутатов законодательных органов власти проходят только по пропорциональной избирательной системе (Республика Дагестан, Республика Ингушетия , Республика Кабардино-Балкария, Республика Калмыкия, Республика Чечня, Амурская область, Калужская область, Тульская область, Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург). Это означает, что принимать участие могут только политические партии и/или избирательные объединения, выдвинувшие список кандидатов. Самовыдвижение при выборах депутатов в этих субъектах не предусмотрено.

В остальных субъектах выборы депутатов законодательных органов власти проходят по смешанной избирательной системе: 50% избирается по пропорциональной избирательной системе (список кандидатов) и 50% – по мажоритарной избирательной системе (единый одномандатный округ). Что допускает выдвижение кандидатов в депутаты в порядке самовыдвижения.

Кроме избирательной системы есть различия в сроке полномочий региональных парламентов. В 6 субъектах ныне действующие законодательные (представительные) органы власти имеют срок полномочий 4 года (Республика Алтай, Республика Коми, Республика Хакасия, Хабаровский край, Архангельская область, Владимирская область).

В остальных субъектах срок полномочий законодательных (представительных) органов власти составляет 5 лет. В остальном процедура и этапы выборов в субъектах РФ похожи и соответствуют закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

То есть сначала назначаются выборы, происходит выдвижение и регистрация кандидатов и/или списка кандидатов, потом проходит предвыборная агитация, кульминация выборов – день голосования, подведение итогов и распределение мандатов.

Вся мировая практика показывает, что в чистом виде мажоритарная система с неизбежностью ведет к двухпартийной системе, потому что сначала создаются коалиции, потом укрупненные партии, иначе очень трудно выиграть одномандатные округа. И напротив, в тех странах, где применяется чисто пропорциональная система, происходит дробление политического поля. И больше всего партий в тех странах, где чисто списочная система, например в Испании или Нидерландах. Там доходит до 9, 10 и даже 12 партий, представленных в парламенте. Кроме того, на число партий решающим образом влияет барьер, который устанавливается при пропорциональной системе. При 5%-ном барьере обычно бывает от 5 до 7 фракций, при 7%-ном – 3–4, эти закономерности хорошо известны, изучены. И в этом смысле выбор избирательной системы – это в значительной степени и выбор представительства, и выбор партийной системы. Поэтому всякое общество, которое обсуждает ту или иную избирательную систему, должно быть очень осторожно, чтобы не допустить ошибок.

Одним из распространённых явлений в рамках авторитарных и тоталитарных систем является практика имитации выборов. Имитация выборов представляет собой проведение агитационно-пропагандистского мероприятия со всеми формальными атрибутами выборов (прямое и тайное голосование, предвыборная борьба, наличие альтернативных кандидатов и т. д.) при полном отсутствии даже малейшей возможности прихода к власти представителей оппозиции.