50. Американский и российский федерализм: сравнительный анализ.

Принципы федерализма не зафиксированы в непосредственном виде (т.е. в виде каких-то установленных формулировок) ни в Конституции Российской Федерации (РФ), ни в Конституции Соединенных Штатов Америки (США). В этом отношении наблюдается сходство, хотя конституции упомянутых федераций разрабатывались и принимались в совершенно различных исторических условиях. Вместе с тем сам федерализм и в России, и в США рассматривается как одно из основополагающих начал государственности.

Децентрализация власти – обязательное требование к содержанию отношений, составляющих рассматриваемое понятие. Степень же децентрализации определяется конкретно-историческими условиями. Под их влиянием содержание федеративных связей может настолько измениться, что возникнет потребность в корректировке термина, обозначающего данное понятие. Но все же суть федерализма не сводится к механическому распределению предметов ведения между федеральным центром и региональными органами власти и выстраиванию отношений на базе такого разграничения предметов ведения и полномочий. Подлинный смысл федерализма заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

Развитие федерализма и в России и в США показывает, что с течением времени требуется, как уже отмечалось, уточнение конкретного содержания этого социального явления, хотя принципы, заложенные в его основу, сохраняют свое значение, но также требуют обновленного толкования (широта содержания принципов, как и говорилось, предполагает периодическое его уточнение). В этом случае обычно говорят о «новом федерализме», чтобы отличить от тех отношений, которые были до перестройки. Это в равной степени касается и России и США, хотя, естественно, процессы, которые характеризовались словами «новый федерализм», в обоих государствах отнюдь не совпадали.

Оба государства многонациональны, характеризуются довольно пестрым этническим, религиозным составом населения. Однако этот фактор по-разному проявился в федеративном строительстве России и США. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. Различия в подходе к национальному (этническому) фактору в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки проистекают из принципиально различных исторических судеб этих двух федераций. В России в федеративном строительстве участвовали все коренные народы, населявшие наше государство еще в период до провозглашения федерации. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований (земель, провинций, штатов). По-видимому, в результате этого не получил четкого оформления субъектный состав Российской Федерации. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально-территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически-территориальными образованиями, чем национальными (к примеру, Донская, Таврическая, Азово-Черноморская республики). Позже вопрос о субъектном составе Российской Федерации отошел на второй план. В 60-е гг. XX в. в связи с подготовкой проекта новой конституции разгорелась дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР – только республики, или же также автономные области и национальные округа. Дискуссия, правда, так ничем и не закончилась. На рубеже 80-90-х гг. XX в. дебаты вновь возобновились в ходе перестройки федеративных отношений. В конце концов Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г.

В США все современное многонациональное (полиэтническое) население сложилось в результате добровольной или насильственной (негры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки – индейцы – участия в федеративном строительстве не принимали. Индейские племена рассматривались в течение длительного времени как иностранные образования, с ними заключались договоры, которые можно квалифицировать как квази-международные. Да и сегодня индейские племена имеют особый статус. Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рамках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособлено), никаких исторических связей у него с той или иной территорией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически никакой возможности создать этно-территориальные образования не было.

По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти… И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других – исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы». В России некоторые положения Конституции 1993 г. можно было в течение некоторого времени трактовать таким образом, что республики (они названы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституционный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключительно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в современном мире рассматривается как союзное государство, т.е. государство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государства» - перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли названы государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признаками государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ограниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что конфедерация не имеет суверенитета, а федерация имеет. Но тогда возникает вопрос: как же так на одной территории существуют два суверенитета - самой федерации и ее субъектов? Но это не так. Существует один суверенитет, но принадлежит он как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределены между федерацией и ее субъектами, поэтому никакого противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут. Именно наличием суверенных прав, т. е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но тогда возникает другой вопрос: значит Конституционный Суд России был не прав, когда не признал за республиками и другими субъектами РФ суверенитета? Конституционный Суд толковал Конституцию России в конкретных исторических условиях, и уже общим местом стал тезис о том, что федерализм у нас так до конца не отстроен, что он лишь провозглашен, а до подлинного федерализма еще долгий путь и т. д. Именно незрелостью федеративных отношений объясняется противопоставление суверенитета РФ суверенитету ее субъектов, что ведет к сепаратизму, к развалу всего государства, что наносит ущерб интересам не только Российской Федерации в целом, но и интересам отдельных ее субъектов. Выше речь уже шла о том, что конституционные принципы могут развиваться, интерпретация их содержания может меняться по мере эволюции государства и общества. Конституционный Суд РФ при толковании Конституции России руководствуется и буквой и духом Конституции, исходит из готовности общества воспринять и претворить в жизнь в том или ином виде то или иное правило, базирующееся на конституционных принципах.

Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксированы непосредственно в конституциях РФ и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается открытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то определенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

***

Основополагающий принцип федеративного государства – принцип двойственности государственной власти, иначе – принцип территориального разделения властей. Федерация представляет собой объединение государственных образований, каждое из которых сохраняет определенный суверенитет, то есть независимость в осуществлении определенного круга государственных полномочий. Ограниченный суверенитет воплощается в том, что в каждой федерации существует федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, парламент федерации и парламенты субъектов федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации. В области организации судебной власти этот принцип соблюдается не столь последовательно и не всегда прослеживается.

Современные исследователи предлагают целый ряд классификаций федеративных государств в зависимости от того, какой критерий положен в основу выделения различных типов федераций.

По территории и статусу субъектов федерации выделяют:

а) территориальные федерации, в которых границы и статус субъектов не зависят от национального состава их населения (США, Австралия);

б) национальные, в которых при определении территории и статуса субъектов их национальный состав учитывается (Швейцария, Индия);

в) смешанные, в них действует как национальный так и территориальный принципы (Российская Федерация).

По соотношению прав и статуса субъектов различают:

а) симметричные федерации, у субъектов которых равный объём прав и один статус (США, ФРГ);

б) асимметричные федерации, субъекты которых обладают неодинаковым объёмом прав и различным статусом (Российская Федерация, Индия).

С т.з. механизма формирования всего государства выделяют:

а) конституционные федерации, созданные путём децентрализации унитарного государства (Российская Федерация, Индия, Пакистан, Бразилия);

б) договорные, созданные путём объединения ранее самостоятельных государств (США, ФРГ, Австралия).

По механизму распределения полномочий между федерацией и её субъектами выделяют:

а) дуалистические федерации, в которых полномочия федерации и субъектов чётко разграничены; конституцией закреплён закрытый список исключительных полномочий федерации; установлены запреты и ограничения для субъектов, в остальном субъекты определяют свои полномочия самостоятельно; совместные полномочия отсутствуют (США, Австралия);

б) кооперативные федерации, которые также законодательно устанавливают перечень исключительных полномочий федерации и запретов для субъектов, но конституцией закреплена сфера совместного ведения федерации и её субъектов (ФРГ, Россия);

в) централизованные федерации, конституции которых содержат открытый список исключительных полномочий федерации и открытый или закрытый список полномочий субъектов (Индия).

В США судебная система состоит из двух уровней: федеральных судов и судов штатов, что можно рассматривать в качестве особенности американского федерализма.

США состоят из 50 штатов, являющихся равноправными субъектами федерации, столичного федерального округа Колумбия и зависимых территорий. Каждый штат имеет свою конституцию, законодательную, исполнительную и судебную власти. Большинство названий штатов происходят от названий индейских племён и имён.

С учетом приведенной классификации США являются договорной федерацией. Соединённые Штаты Америки были образованы в 1776 году при объединении тринадцати британских колоний, объявивших о своей независимости. Война за независимость продолжалась до 1783 года и окончилась победой колонистов. Конституция США была принята 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии и впоследствии ратифицирована всеми тринадцатью существовавшими тогда американскими штатами. Считается первой в мире конституцией в современном понимании. Состоит из семи разделов. За время действия Конституции были приняты двадцать семь поправок, которые являются её неотъемлемой частью.

США являются симметричной федерацией, в которой все штаты равноправны.

США также правомерно отнести к числу территориальных федераций. Территория, границы и статус штатов не зависят от национального состава населения.

В тоже время в США имеются административно-территориальные единицы, не обладающие полномочиями штатов, имеющие особый статус. Например, согласно Конституции Конгрессу США принадлежит осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов.

Установлен особый статус для неинкорпорированных (зависимых) территорий (Пуэрто-Рико, Гуама, Федерации Микронезии, Виргинских островов, Восточного Самоа и т. д.). Эти территории имеют совещательный голос при принятии решений федеральным центром в их отношении, наделены правом прекратить или приостановить свои отношения с Вашингтоном, которое практически не реализуемо.

Согласно Конституции США являются дуалистической федерацией. Основные права федерального центра сформулированы в Конституции в виде полномочий конгресса. К их числу относятся: введение и взимание единообразных для всей страны налогов и сборов; заем финансовых ресурсов под гарантии государства; регулирование торговли с иностранными государствами и между штатами; установление единообразных правил в области натурализации и банкротства; выпуск денежных знаков; установление единиц мер и весов; управление системой почт; регулирование патентной системы; учреждение федеральных судов, нижестоящих по отношению к верховному суду; объявление войны; формирование и содержание армии и флота; осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов.

В Конституции содержится ряд ограничений полномочий федерального центра. В частности, запрещается принятие законов с обратной силой; введение пошлин на вывоз товаров из какого-либо штата; установление преимуществ в области торговли и налогообложения для портов одного штата перед портами другого; расходование госсредств без разрешения конгресса.

Ограничения компетенции штатов включают запрет на заключение международных договоров; вступление в союзы и конфедерации; выпуск денежных и кредитных инструментов; принятие законов, имеющих обратную силу или нарушающих договорные обязательства.

Такое распределение полномочий между федерациями и штатами можно охарактеризовать следующим принципом: к полномочиям штатов относится решение всех вопросов, которые не исключены из их ведения Конституцией США.

Каждый штат имеет свою Конституцию. В США нет общенациональной правовой системы: существует 50 правовых систем штатов и отдельно – федеральная система.

В каждом из штатов действует собственное, хотя и построенное на общих принципах, но имеющее весьма существенные различия административное, гражданское, уголовное, семейное, трудовое, финансовое законодательство, Многие деяния могут считаться противоправными в одном штате и допускаются, либо влекут иные меры наказания в другом. В каждом штате сложилась собственная система правоохранительных органов (в США не существует общенациональной службы полиции). Высока степень автономии штатов в вопросах регулирования торговли и деятельности частного бизнеса на своей территории. Создание и функционирование местных органов власти также регулируется исключительно законодательством штатов.

Несмотря на указанное распределение полномочий, многие исследователи отмечают тенденцию к централизации государственного управления и наличие в США не дуалистической, а фактически кооперативной федерации.

Юридической основной данного процесса являются положения Конституции США, которые, с одной стороны, в определенной мере унифицируют законодательство штатов, а с другой – обеспечивают действенный механизм урегулирования разногласий федерального центра и штатов. В частности, все штаты должны оказывать полное доверие и уважение нормативным актам и судебным решениям других штатов. Этот принцип взаимности действует и в отношении федеральных судов, обязанных уважать решения судов штатов.

Вместе с тем устанавливается принцип верховенства федерального права, включающего конституцию, федеральные законы и международные договоры США. Все законодательные судебные решения штатов не должны противоречить федеральным нормам, а при наличии противоречий судьи в штатах обязаны руководствоваться федеральным законодательством. Решения судов штатов в свою очередь могут быть обжалованы в верховном суде штата, а его решения – и верховном суде США. Существует также специальный механизм для изъятия дел из юрисдикции судов штатов и перенесения их рассмотрения в федеральные окружные суды, а также обжалования в федеральных апелляционных судах (каждый из них, как правило, охватывает своей юрисдикцией территорию несколько штатов). В любом случае федеральные органы имеют возможность добиться окончательного рассмотрения любого вопроса в верховном суде США.

Социально-экономической предпосылкой централизации являются исторически сложившаяся неравномерность в уровне экономического развития различных штатов.

Бюджетная система США включает три структурных уровня: федеральный бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты.

Штаты фактически разделены на две группы – «даватели», поступления из которых и являются основным источником формирования федерального бюджета, и «получатели», которые не в состоянии нормально существовать без федеральной финансовой поддержки.

Соответственно в США существует необходимость перераспределения средств между бедными и богатыми штатами. В результате система бюджетно-налогового регулирования основана, во-первых, на наличии собственных источников доходов у каждого уровня, и, во-вторых, на «помощи сверху», которой охвачены всештаты и муниципальные образования.

Основным источником бюджетных поступлений являются налоги и другие сборы, большинство которых взимается на всех уровнях (индивидуальный подоходный налог, налоги с прибыли корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, различные акцизные сборы). Штаты, муниципальные образования получают поступления от указанных налогов в свои бюджеты в виде «добавки» к федеральным ставкам налога. Указанные «добавки» в виде дополнительных процентных отчислений устанавливаются органами гос власти штатов и органами местного самоуправления.

Некоторые налоги (например, таможенные сборы) поступают только в федеральный бюджет.

Ряд налогов собирается, как правило, только на уровне штатов и графств (с розничной продажи большинства товаров, на движимое и недвижимое имущество, за пользование услугами гостиниц).

Размер ставки, условия налогообложения и порядок расходования получаемых средств определяются органами гос власти и местного самоуправления соответствующего уровня.

В связи с тем, что обязательные для жителей всей страны федеральные налоги изначально охватывают исключительно широкий спектр источников дохода при весьма высоких уровнях процентной ставки, даже самые благополучные штаты, не говоря уже об органах местного самоуправления, имеют ограниченные возможности пополнения своих бюджетов за счет увеличения процентных ставок «добавок» к общенациональным налогам или территориальных налогов.

Возможность такого увеличения ограничивается, во-первых, недовольством населения, во-вторых, «бегством капиталов» из территорий с повышенным уровнем налогообложения, что сужает налогооблагаемую базу и не приводит к росту объемов бюджетных поступлений пропорционально росту налоговых ставок.

В консолидированном бюджете США примерно 60% налоговых доходов сосредоточены на федеральном уровне, а около 18% - в местных бюджетах. В связи с этим большинство крупнейших программ в области соцобеспечения, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, поддержания шоссейных дорог федерального значения и т.п. осуществляются совместно федерацией и штатами.

Федеральные органы обеспечивают большую часть финансирования программ, а штаты, в свою очередь, выделяют оставшуюся часть необходимых средств и занимаются практической реализацией программных мероприятий. Федеральные органы устанавливают основные стандарты и ограничения на использование средств, выделяемых в рамках программ, а штаты реализуют их в порядке, не нарушающем предписания федеральных органов. Участие в программах со стороны штатов, как правило, формально не носит обязательного характера, однако фактически ни один из штатов не может по финансовым соображениям отказаться от такого участия.

Как следствие, органы гос власти штатов оказываются связанными федеральными нормами, правилами, направлениями финансирования и попадают в экономическую зависимость от федерального центра. В последние годы в произошел ряд существенных изменений, свидетельствующих о дальнейшем укреплении позиций центра.

Ранее по основным программам в области здравоохранения и соцобеспечения не устанавливалось верхнего предела выделяемых штатам сумм. Штаты получали средства в объеме, необходимом для выплат всем лицам, соответствующим критериям, установленным на федеральном уровне.

В настоящее время средства из федерального бюджета все чаще выделяются в виде грантов с фиксированным размером. Считается, что это побудит штаты более рационально использовать получаемые ресурсы.

Другим важным рычагом доминирования центра являются средства, выделяемые на поддержание находящихся на территории штатов объектов федеральной собственности, в особенности военных частей и баз. Для многих регионов обслуживание военных объектов стало основным источником создания рабочих мест для населения и пополнения местных бюджетов.

В последние годы в политических кругах, главным образом среди республиканцев, периодически делаются призывы «пересмотреть распределение полномочий центра и штатов в пользу последних». Однако, как показывает практика, они носят скорее популистский характер и редко приводят к конкретным мерам по «обузданию федеральной экспансии».

Особенности российского федерализма:

- все федерации по статусу своих субъектов являются одноуровневыми, исключая Россию, которая является многоуровневой федерацией с субъектами субъектов.

- федерация конституционная, а не договорная, т.е. образованная в результате процессов не объединения самостоятельных государств, а в итоге разделения административных образований ранее не юридически, но на практике унитарного государства;

- ассиметричная – неравноправие субъектов федерации;

- федерация смешанная – территориально-национальная.

- Россию можно считать кооперативной федерацией, тяготеющей к централизованному типу: институт Полномочных представителей в Федеральных округах, назначение губернаторов областей по представлению Президента свидетельствует об ограничении самостоятельности субъектов.