27. Основные формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов рф.

Законодательство:

• Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.02.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

• Указ Президента РФ от 02.07.2005 N 773 (ред. от 29.12.2012) "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна, и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты

В статье 1 Основного закона РФ устанавливается, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Федерализм подразумевает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов (статья 5 Конституции РФ).

Государственная власть в федерации едина и вместе с тем разделена по горизонтали (разграничение полномочий между государственными органами и должностными лицами одного уровня) и по вертикали, когда и федерация, и субъекты обладают определенным объемом государственной власти. Подобные отношения включают сотрудничество и подчинение. Они выражаются в совместных полномочиях федерации и субъектов федерации, а также вытекающей из них совместной деятельности государственных органов.

Отношения федерации и ее субъектов обязательно учитывают, и принцип единства и разделения властей, провозглашенный в статьях 10-11 Конституции РФ. Единство и разделение властей в условиях федеративного государства имеют свою специфику.

• Во-первых, государственная власть делится на вертикальный и горизонтальный уровни. Вертикальное разделение власти (власть федерации и ее субъектов) имеет иерархический характер. Это значит, что устанавливается определенная соподчиненность субъектов федерации государственно-властным полномочиям федерации. Следовательно, власть субъектов ограничена и осуществляется не в полном объеме, так как. определенные полномочия могут находиться только у федерального центра.

• Во-вторых, единство государственной власти в Российской Федерации выражается в ее социальном единстве (в одинаковом экономическом и политическом порядке), в принципиальном единстве целей, направлений и форм деятельности органов федерации и ее субъектов, в организационно-правовом единстве федеральной государственной власти и ее субъектов.

• В-третьих, государственная власть в федеративном государстве дополняется системой сдержек и противовесов (сбалансированность ветвей власти) и их взаимодействием. Таким образом, единство и разделение властей взаимосвязаны и являются сторонами одной медали.

В настоящее время взаимоотношение ветвей власти приобретает субсидиарный характер. Речь идет о том, что ветви власти должны не только взаимодействовать, но и дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства.

В настоящее время правовая регламентация основ взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в различных нормативно-правовых актах:

• федеральном законе РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

• федеральном законе РФ «О Правительстве РФ»,

• Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Уставах субъектов РФ.

В нормативных правовых актах субъектов РФ процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти находят свое отражение в статьях, посвященных полномочиям законодательного органа государственной власти субъектов РФ и полномочиям главы субъекта РФ.

Существующая модель взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обладает следующими основными чертами:

• - строится на принципе верховенства Конституции РФ и федерального законодательства над законами и иными нормативно-правовыми актами, принятыми по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 3 ч. 1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

• - в основе вышеуказанной модели лежит принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п.1 «е» ст. 1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

• - предусматривает неукоснительное соблюдение органами публичной власти конституционных требований по соблюдению предметов совместного ведения (ст. 3 п.1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), т.е. запрет на передачу, исключение, перераспределение предметов совместного ведения, предусмотренных Конституцией РФ;

• - закрепляет принцип ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства (ст. 3.1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

• - регламентирует основные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта РФ в сфере взаимодействия с органами государственной власти федерального уровня, раскрывая содержание процедуры заключения и расторжения договоров субъектов РФ, одобрения проектов договоров о разграничении полномочий.

• - фиксирует общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ:

• а) полномочия определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами и соглашениями. К их оформлению и содержанию предъявляются определенные требования: в текст документа должны включаться детализированные права, обязанности, ответственность органов государственной власти субъектов РФ, порядок и источники финансирования осуществления передаваемых полномочий,

• б) не допускается дублирование полномочий, переданных государственным органам субъектов РФ со стороны федеральных органов государственной власти, и органами местного самоуправления (ст. 26.1 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

• - определяет принципы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

• - устанавливает возможность передачи исполнительным органам субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ на основе соглашения между органами исполнительной власти субъекта РФ и Правительством РФ, а также на основании федеральных законов и указов Президента РФ;

• - регламентирует право законодательных органов государственной власти субъектов РФ участвовать в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения (ст. 26.4 федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Одновременно, возможно принятие решения законодательными органами субъекта РФ об обращении в Конституционный Суд РФ;

• - закрепляет субсидиарную ответственность федеральных органов государственной власти РФ по некоторым обязательствам государственных органов субъектов РФ, т.е. временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ;

• - предоставляет право органам государственной власти субъектов РФ участвовать в определении кадровой политики федеральных органов государственной власти.

• - включает в качестве основополагающих элементов:

а) права Правительства РФ передавать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов по обоюдному соглашению (ст. 13 федерального закона РФ «О Правительстве РФ»). Принимается такое решение на заседаниях Правительства РФ (ст. 26 федерального закона РФ «О Правительстве РФ»). Подробное закрепление порядка взаимодействия Правительства РФ и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в главе 8 федерального закона «О Правительстве РФ» - «Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ»;

б) участие Государственной Думы Федерального Собрания РФ в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 11 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ).

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ.

Формы взаимодействия органов власти разных уровней по следующим направлениям:

1. Взаимодействие в процессе принятия нормативных актов и управленческих решений, которое включает в себя участие субъектов РФ в законодательном процессе, согласование подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ, взаимодействие по вопросам подготовки и заключения договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти.

2. Взаимодействие в процессе исполнения нормативных актов и управленческих решений. Согласование назначения должностных лиц на территории субъектов РФ, взаимодействие по вопросам разрешения споров и разногласий, согласование решений в процессе осуществления полномочий, согласование и координация международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, согласование интересов в бюджетной и налоговой сферах, взаимодействие в социально-экономической сфере.

3. Взаимодействие в процессе контроля исполнения нормативных актов и управленческих решений: контроль (надзор), отмена и приостановление действия актов и решений, взаимодействие в ходе применения мер ответственности к органам власти субъектов РФ, анализ и учет правоприменительной практики.

В соответствии со ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ практикуются следующие формы межуровневого взаимодействия по вопросу согласования решений:

1. органы власти субъекта РФ вправе обратиться в Правительство РФ с предложением об установлении им особого по- рядка реализации отдельных полномочий, переданных органам власти субъектов РФ в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ;

2. федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ по предметам ее ведения и (или) по предметам совместного ведения органам власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие порядок представления высшим должностным лицом субъекта РФ отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами власти субъекта РФ и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по осуществлению переданных полномочий, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия и др.;

3. федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам власти субъектов РФ, могут содержать положения, предусматривающие обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закрепленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия, а также обязанность органов власти субъекта РФ использовать передаваемые в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий по определенному назначению;

4. Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной власти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Приведенные выше направления межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов в области исполнения государственно-управленческих решений характеризуются, с одной стороны, широчайшим пластом нормативно-правовой базы, с другой — нерешенностью накопившихся проблем. К ним, в частности, относятся:

− большой объем и низкая эффективность нормативного правового регулирования, отсутствие согласованности между нормами федеральных законов и подзаконных актов;

− согласование назначений в органах власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти производится на фоне незавершенности процесса разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти и отсутствия адекватного финансового и иного ресурсного обеспечения переданных полномочий, что ведет к контрпродуктивности указанной модели определения кадрового состава органов исполнительной власти в регионах;

− механизмы урегулирования споров между органами власти разных уровней на законодательном уровне не регламентированы, данный пробел является причиной слабой результативности этой государственно-управленческой функции;

− механизмы согласования решений при межуровневом взаимодействии органов власти практически не унифицированы, что не позволяет добиться их эффективности;

− согласование решений в процессе осуществления полномочий федеральными и региональными органами власти является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер, вследствие чего данная сфера межуровневого взаимодействия является коррупциогенной;

− перекос финансово-бюджетной системы в сторону федерального центра, централизация финансовых ресурсов на фоне неурегулированности многих ключевых положений, приводит к несправедливому распределению средств между субъектами РФ, дальнейшему усугублению их социально-экономического расслоения и застою в развитии территорий;

− межуровневое взаимодействие органов власти осложняется дублированием органов и функций, незавершенностью административной реформы, недостаточным ресурсным обеспечением осуществления полномочий органами власти субъектов РФ.

Согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», межуровневое взаимодействие в контрольной сфере осуществляется в следующих направлениях:

1. Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа субъекта РФ. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рас- смотрение соответствующего суда (ст. 27).

2. Президент РФ вправе своим указом приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполни- тельной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В период действия данного указа Президента РФ высшим должностным лицом субъекта РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого при- остановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе оспорить данный указ в судебном порядке.

Анализ существующих механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а так же практика их применения показывают, что они не в полной мере отвечают интересам как федерального центра, так и субъектов федерации и позволяют выявить следующие основные проблемы такого взаимодействия.

• Во-первых, механизмы федерального законодательного процесса не гарантируют учета мнения субъектов РФ, которое в основном игнорируется. Механизм консолидированных законодательных инициатив субъектов РФ, разработанный Советом Федерации, пока не дает положительных результатов.

• Во-вторых, практика согласования подзаконных актов Президента РФ с органами власти субъектов РФ в отечественной нормотворческой системе практически не развита. Механизмы согласования с субъектами РФ актов Правительства РФ хотя и прописаны законодательно, однако, в слишком общем виде. Законом не установлено ни обязательности учета мнения субъектов РФ, ни его процедуры, ни сроков.

• В-третьих, порядок заключения договоров о разграничении полномочий оказался слишком сложным и неповоротливым для нормального согласования интересов федерального центра и регионов, в соответствии с ним был заключен всего один договор с органами власти Республики Татарстан, который трудно оценить положительно. В целом договорный процесс оказался свернут, федеральный центр практически не прибегает к согласованию интересов и позиций с регионами посредством заключения договоров и соглашений.

• В-четвертых, руководство территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время формируется практически без согласования с субъектами РФ. Используется иная модель, согласно которой с федерального уровня органам исполнительной власти субъектов РФ передаются полномочия, в связи с чем назначение руководства региональных органов, их осуществляющих, подлежит согласованию с отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами. Однако такая модель будет эффективна только в случае завершения процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также адекватного ресурсного обеспечения переданных полномочий, чего пока не наблюдается.

• В-пятых, согласно Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что подразумевает участие главы государства в урегулировании споров между органами власти разных уровней. Однако конкретный порядок участия Президента РФ в урегулировании споров законодательно не раскрывается. В подзаконных актах (например, в положениях о конкретных министерствах) содержатся формулировки общего характера. В условиях отсутствия соответствующей законодательной базы вопрос о единообразном урегулировании порядка разрешения споров между разными уровнями власти остается открытым.

• В-шестых, сфера согласования решений в процессе осуществления полномочий федеральными и региональными органами власти, несмотря на свою урегулированность нормами права (в основном — подзаконными актами), является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер. Вследствие этого, данная сфера межуровневого взаимодействия является в настоящее время наиболее коррупциогенной.

• В-седьмых, межуровневое взаимодействие в бюджетно-финансовой и налоговой сферах характеризуется усилившейся централизацией финансовых ресурсов, несоответствием доходных и расходных полномочий субъектов РФ, ориентацией межбюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций, отсутствием у субъектов РФ стимулов к повышению доходности собственных бюджетов, недостаточным объемом их правомочий в данной сфере; финансовой несамостоятельностью большинства субъектов РФ, низким уровнем управления общественными финансами, недостаточной прозрачностью бюджетов всех уровней, низкой эффективностью расходования бюджетных средств, наличием большого количества видов межбюджетных трансфертов, несовершенством нормативной базы порядка взаимодействия органов власти разных уровней в данной сфере. Большинство из этих проблем стали следствием, с одной стороны, перекоса финансово-бюджетной системы в сторону федерального центра, а с другой — неурегулированностью многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ.

• В-восьмых, межуровневое взаимодействие органов государственной власти в социально-экономической сфере регулируется значительным числом законов и подзаконных актов из разных отраслей законодательства. Однако на практике взаимодействие федеральных и региональных властей в данной сфере регулируется положениями о конкретных министерствах и ведомствах, поскольку именно они являются ключевыми субъектами такого взаимодействия. Данную сферу межуровневого взаимодействия можно охарактеризовать наличием следующих проблем. Это чрезмерно большой объем нормативного правового регулирования, отсутствие согласованности между нормами федеральных законов и подзаконных актов, дублирование органов и функций, недостаточное ресурсное обеспечение осуществления полномочий органами власти субъектов РФ.

• В-девятых, проблемность межуровневого взаимодействия в процессе осуществления контрольных (надзорных) функций проявляется в дублировании контролирующих органов и функций и как следствие этого — в неэффективности контроля. С другой стороны, слишком большой массив контролирующей деятельности центра зачастую не оставляет органам власти субъектов РФ возможности полноценно заниматься осуществлением своих основных функций. Сфера контроля является закрытой и вследствие этого коррумпированной. Среди причин низкой эффективности контрольных функций можно выделить структурные проблемы власти, наличие в ней слишком большого числа органов и уровней с размытой и дублирующей компетенцией, «распыление» функций контроля между большим числом раз- личных органов, «зарегулированность» контрольной сферы на фоне отсутствия регулирования в тех областях, где оно действительно нужно.

• В-десятых, правовые нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности в системе федеративных отношений, не в полной мере выполняют свое предназначение. Они во многом запоздали, фактически не применялись на практике будучи подменены не правовыми формами ответственности. Применяемые в процессе межуровневого взаимодействия органов власти меры ответственности недостаточны ни для обеспечения целостности федерации, ни для преодоления коррупционных проявлений, ни для стимулирования регионов к активному социально-экономическому развитию.

Решение обозначенных проблем и правовых пробелов представляется невозможным без системной организации процессов межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов власти, воплощенной в соответствующих нормативных правовых актах и надлежащем механизме их реализации.

Кроме того, существуют противоречия между положениями федеральных законов и подзаконных актов федерального уровня, которые не устраняются, несмотря на неоднократные обращения субъектов РФ.

• На федеральном уровне должным образом не учитываются интересы субъектов РФ по финансированию осуществления переданных полномочий. Имеются примеры, когда федеральные полномочия передаются субъектам РФ без соответствующего финансового обеспечения. Например, по охране культурного наследия федерального значения, лицензированию, в области первичного воинского учета, образования, занятости населения, социальной защиты населения, лесных отношений, водных отношений, охраны окружающей среды и т.д.

• Без согласования с субъектами РФ разрабатываются и утверждаются федеральные целевые программы. В рамках действующих федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы регионам оказывается недостаточная организационно-управленческая поддержка.

• Особой сложностью отличается процедура вхождения регионов в федеральные целевые программы. Информация о принимаемых программах не всегда доводится до регионов, что отрицательно сказывается на участии в ней субъектов РФ. Заявительный принцип участия регионов в федеральных целевых программах не гарантирует выделения средств из федерального бюджета для выполнения мероприятий.

• В ходе реализации федеральных целевых программ не всегда учитывается разница в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ при установлении процентного соотношения обязательного софинансирования программных мероприятий из бюджетов субъектов РФ. Существует централизованный механизм внесения изменений в действующие федеральные целевые программы, т. е. фактически мнение субъекта РФ по внесению изменений в программы не учитывается и инициативы не приветствуются.

• Не в полной мере учитываются социально-экономические, географические, демографические особенности, инвестиционные и прочие возможности и особенности субъектов РФ при по- строении межбюджетных отношений.

• При выработке стратегии развития страны в целом не всегда учитывается стратегии развития регионов.

Таким образом, учитывая многочисленные проблемы, с которыми сталкиваются субъекты РФ при взаимодействии с федеральным центром в управленческом процессе, можно сделать вывод о слабой и зачастую отсутствующей обратной связи с субъектами со стороны РФ.

Наиболее действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. В настоящее время, если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ).

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь являются – установление соответствующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда). В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, чтобы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в соответствии с которым эта дата определяется постановлением самого парламента).

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что является одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ. Основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и свобод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат). Положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе проявляется в следующем:

• глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;

• глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, которое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;

• законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти – с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;

• руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

• верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;

• субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);

• субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);

• субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов.

Основными направлениями федерального воздействия являются:

• контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);

• введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;

• введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике);

• досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);

• применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.