14. Реформирование и развитие системы государственной службы в рф: опыт и перспективы.

Государственная служба РФ — по законодательству России, «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• субъектов РФ;

• органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ».

Система государственной службы Российской Федерации включает в себя следующие виды:

• военная служба;

• Государственная гражданская служба Российской Федерации;

• правоохранительная служба.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство о государственной службе:

• Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"

• Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции» Указ Президента Российской Федерации от 10.03.2009г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)»

• Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2011 годах»

• Федеральный закон от 27.05.2003 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" Федеральный закон от 27.07.2004 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"

• Указ Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474

В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить несколько этапов.

Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в Российской Федерации 22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе.

Одновременно с Положением в «Российской газете» были опубликованы «Тезисы концепции реформирования государственной службы в России». Необходимость концепции реформирования государственной службы была обусловлена тем, что она позволяла, с одной стороны, обеспечить осмысление процесса формирования современной и эффективной государственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ, а с другой, – последовательно разрешать конкретные проблемы существующей государственной службы.

Согласно концепции конечной целью реформирования государственной службы Российской Федерации было обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация функционирования государственной службы на решение задач государственных органов, предотвращение возможности использования государственного аппарата как средства подчинения общества партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства.

Предполагалось, что реформирование государственной службы России должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

• формирование нормативной системы государственной – службы, в которой нормы организационно-правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами), неизбежно возникающими в любом социальном организме;

• создание высокопрофессионального и обладающего – необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;

• упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера; 

• реорганизация системы финансирования – государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;

• формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

В концепции рассматривались три варианта к подходу реформирования государственной службы. Суть первого состояла в опережающем создании нормативно-правовых основ государственной службы. То есть издание основополагающего законодательного акта, содержащего все основные положения будущей единой системы государственной службы Российской Федерации, а затем, по мере создания соответствующих общественно-политических, кадровых, организационных и материальных предпосылок, постепенное введение в действие отдельных его элементов.

Второй вариант заключался в согласованном и поэтапном формировании общественно-политических, нормативно-правовых, кадровых, организационных и материальных основ государственной службы с учетом меняющейся политической обстановки, уровня развития различных компонентов государственной службы, готовности общественного мнения.

В третьем варианте предполагалось ограничиться на первой стадии реформирования государственной службы только на федеральном уровне, и только системы исполнительных органов. Именно третий вариант был выбран российскими законодателями при формировании законодательной базы в сфере регулирования государственной службы. В результате подход, при котором вне поля регулирования оставались основные принципы организации государственной службы субъектов Российской Федерации, сыграл отрицательную роль в деле реформирования государственной службы. Субъекты федерации оказались в положении, когда в отсутствии законодательного опыта они должны были сами заполнять правовой вакуум в данной сфере. Это вызвало несогласованность в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а в результате, к противоречиям между ними.

В рамках концепции реформирования государственной службы принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Настоящий Закон заложил правовые предпосылки для формирования современной государственной службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего. Уже в рамках реализации положений этого Закона в 1996 году Президент Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие проведение аттестации федеральных государственных служащих, проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы. Кроме того, Президентом Российской Федерации издавались указы, направленные на решение конкретных проблем государственного аппарата управления, таких как борьба с коррупцией в системе государственной службы, повышение квалификации и переподготовка федеральных государственных служащих, определение квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы.

Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы Российской Федерации на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Еще в конце 1991 г. при Правительстве РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры), позднее преобразованное в Департамент государственной службы Аппарата Правительства. При Роскадрах были организованы семь региональных кадровых центров, главной целью которых было кадровое обеспечение государственных и муниципальных служб.

Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1994 года – Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, на которое была возложена реализация указов Президента по федеральной государственной службе и кадровой политике, а также по обеспечению деятельности Совета по кадровой политике.

Выделение временных рамок второго этапа реформирования государственной службы Российской Федерации (1997 г. – осень 1999 г.) связано с попыткой разработки и проведения в этот период административной реформы, необходимость проведения которой обуславливалась слабой управляемостью государственными процессами, тормозящей социально-экономическое развитие страны. В связи с этим идея правового порядка в государственном строительстве становится в 1997 году главной темой Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которое так и названо «Порядок во власти – порядок в стране» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Один из разделов Послания был посвящен «порядку в работе власти».

Главной причиной неэффективности власти признавалось несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления. Для наведения порядка во власти, повышения ее эффективности ставились задачи наведения порядка в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усиления контрольной функции государства. Наведение порядка в исполнительной власти связывалось с необходимостью ее реформирования, основными направлениями при этом должны были стать следующие:

• усиление регулирующей и контролирующей функций органов исполнительной власти;

• повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;

• выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества, строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

• определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти;

• установление эффективной обратной связи с – институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

В Послании отмечалось, что обновление исполнительной власти не даст результатов без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики, которые в настоящем состоянии не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную работу, за неисполнение решений. Кроме того, признавалось при наличии законодательного закрепления существенных ограничений отсутствие системы социальных гарантий для государственных служащих, соответствующей уровню ответственности оплаты труда. В связи с чем, в сфере государственной службы ставилось приоритетным решение следующих задач:

• пересмотр принципов финансирования государственного – аппарата, предполагающий увеличение прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов, не увеличивая настоящие бюджетные расходы;

• выработка единых для федерального и регионального – уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

• создание нормативной основы и современной – инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

• установление четких оснований, а также процедуры – привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, введение института дисциплинарного разбирательства;

• введение действенных антикоррупционных механизмов – (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.

В Послании также отмечалась целесообразность кодификации всех актов, регулирующих вопросы государственной службы, и принятие в перспективе Кодекса государственной службы и необходимости проведения аттестации государственных научных и учебных заведений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере. Решение вышеуказанных задач в первую очередь возлагалось на Правительство Российской Федерации и Администрацию Президента Российской Федерации. В соответствии с задачами, поставленными в Послании Президента Российской Федерации, в сфере реформирования государственной службы в 1997–1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных правовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определению мер по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, устанавливающий порядок ведения личных дел государственных служащих и других вопросов.

Третий, самый короткий этап реформы государственной службы (зима 1999 г. – весна 2000 г.), связывают в основном с разработкой концепции реформы государственного управления Российской Федерации в Центре стратегических разработок («Центр Г. Грефа») в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. Частью этой Концепции стало техническое задание (т. е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу «Государственная служба». На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований («стихийное развитие без реформ») и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих).

Четвертый этап реформирования государственной службы (ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.) связывают с подготовкой по поручению Президента Российской Федерации В. В. Путина Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, создание рабочих групп по подготовке концепции и плана мероприятий в Правительстве Российской Федерации, Совете безопасности Российской Федерации, военных структурах; создание объединенной рабочей группы под эгидой Администрации Российской Федерации; утверждение структуры Концепции и подготовка самого текста.

Пятый этап реформирования государственной службы выделяется в связи с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». (в последствии была продлена до 2007 года). Предусмотренные этой программой мероприятия преимущественно ориентированы на федеральные органы исполнительной власти. Организация реализации программы и контроль за выполнением предусмотренных ею мероприятий, включая координацию утвержденных федеральных и региональных программ, были возложены на Администрацию Президента Российской Федерации. Некоторые функции по управлению реализацией реформ были переданы Министерству здравоохранения и социального развития РФ. Основные задачи Федеральной программы реформирования государственной службы:

• создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

• определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

• внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих,

• рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

• обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

• применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

• реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

• внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

• создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

• обеспечение развития системы управления государственной службой.

Федеральная программа реформирования государственной службы предусматривала ряд инструментов для реализации реформы на федеральном уровне, в том числе разработку нормативно-правовых актов, обучение и экспериментальную апробацию отдельных элементов. Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на сегодняшний день, по большей части измеряются количеством принятых законов и подзаконных актов. Принятые базовые законы (Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.) отражают ряд компромиссов между сторонниками континентальной модели и теми, кто поддерживает идею внедрения англосаксонской модели государственной службы, и, как следствие этого, предусматривают постепенное изменение существующего положения дел. Таким образом, несмотря на то что оба правовых акта представляют собой шаг вперед с точки зрения укрепления единства системы государственной службы в России, они не представляют собой достаточного отхода от предыдущей системы в том, что касается подбора кадров с учетом способностей и заслуг соискателей, методов обеспечения должностного роста, а также системы стимулирования результативности.

Основные проблемы, возникшие при применении законодательства, заключались в следующем: 1) медленные темпы принятия и реализации подзаконных актов, что снизило эффективность новых законов;

2) проблемы, связанные с недостаточным потенциалом министерств по реализации законодательства, которые до настоящего времени не устранены и ограничивают эффективность инновационных методов подбора кадров и обеспечения должностного роста государственных служащих;

3) задержки в формировании центральной системы управления государственной службой, приведшие к непоследовательной реализации базовых законов. Так как реформа государственной службы начала реализовываться в формате федеральной программы раньше, чем административная реформа, то некоторые из ее направлений впоследствии приобрели статус самостоятельных направлений в программе административной реформы. В период реформ государственной службы (2001-2007 гг.) заложены основы единой системы государственной службы, правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования. В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Принятыми за этот период правовыми актами определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Тем не менее, многие проблемы не нашли своего разрешения. Оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям. В работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих. Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. Шестой этап: Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 была утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Предполагалось, что реализация Программы позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии. Цель программы реформирования и развития государственной службы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Основные задачи программы:

• обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

• совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

• создание системы управления государственной службой;

• совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

• разработка антикоррупционных механизмов;

• формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

• внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

• развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

• совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

• внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009 - 2013 годах в два этапа. На первом этапе (2009 - 2010 годы) предстояло с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам РФ в развитии государственной гражданской службы субъектов РФ; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. На втором этапе (2011 - 2013 годы) предстояло осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

В настоящее время российские власти реализуют масштабную программу реструктуризации и реформирования системы государственного управления и государственной службы. Эта программа является составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание сильного государства (причем не просто сильного, а такого, которое содействовало бы становлению рыночной экономики). Намеченная реформа предполагает: реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государственного управления на всех уровнях; создание независимого и профессионального государственного управления и центральной государственной службы, штат которых комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников; повышение качества обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг; совершенствование взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором (устранение административных барьеров).