4.3 Адміністративні методи управління

Основою адміністративних методів є традиції, дисципліна, авторитет влади та ієрархія. Механізмами, що забезпечують функціонування адміністративних методів, є система контролю та примусу, а фактором, що забезпечує вплив на формування мотивів поведінки підлеглих, — страх перед покаранням.

Одним з найпоширеніших інструментів впливу є традиції. Керівник використовує традицією, щоб задовольнити потребу виконавця в захисті. Але цей вплив можливий тільки тоді, коли норми культури (зовнішні по відношенню до організації) підтримують точку зору, що підлеглість керівнику (начальнику) є бажаною поведінкою. Саме традиція і заставляє нас підпорядковуватись людям, що займають певні посади.

Традиція особливо важлива для взаємовідносин, що носять формальний характер. Коли людина визнає вплив, що базується на традиції, то вона одержує відчуття приналежності до певної соціальної групи. Вплив традицій на деяких людей полягає в тому, що вона може виключити або значно спростити прийняття рішень. В системі, де традиції дуже сильні, питання “що таке добре, а що погане” визначені гранично точно, і це значно спрощує вирішення багатьох проблем.

Традиція — однаково привабливий інструмент як для колективу, так і для керівника. Вона має одну істотну перевагу — безособистість. Виконавець реагує не на людину, а на посаду. Ця обставина підвищує стабільність функціонування організації, оскільки вона не залежить від конкретної особи. Надання найбільших винагород насамперед тим, хто найкраще підпорядковується системі (а не найкомпететнішим її членам), підтверджує здатність організації використовувати традиції з метою добитись максимальної покірності своїх членів. Іншою властивістю традицій є їх швидкоплинність та передбачення наслідків.

Але традиція може діяти і на шкоду підприємству, оскільки вона носить консервативний характер і не може досить швидко змінюватись. Тому той, хто занадто дотримується традицій, може опинитись перед проблемою відмирання їх.

Підприємства, що функціонують в динамічному оточенні, переважно мають слабкий зв’язок з традиціями, а оскільки їм доводиться діяти в ринкових та технологічних умовах, що швидко змінюються, вони змушені все менше покладатись на традиції.

За характером дії до традицій дуже близько стоїть дисципліна. Її можна розглядати, як продукт виховання і їй притаманний певний консерватизм. Але дисципліна є набагато вужчим, конкретнішим поняттям, ніж традиція. Вона стосується взаємовідносин окремих груп виконавців з керівником і фіксується відповідними наказами, розпорядженнями тощо. Дисципліна вимагає єдиного підходу до формування вимог, і, коли керівник починає застосовувати систему подвійних стандартів, ефективність дисципліни різко знижується.

Одним з елементів адміністративних методів є авторитет влади, що базується на ієрархії. Ця форма влади проявляється тоді, коли підлеглі впевнені, що їх керівник володіє достатніми спеціальними знаннями, які дають змогу йому приймати правильні рішення. Вірячи в компетенцію керівника, виконавці підпорядковуються його рішенню і свідомо, і логічно.

Така розумна віра пояснює той факт, чому спеціалісти, навіть не володіючи формальними лінійними повноваженнями, можуть істотно впливати на діяльність організації. Якщо будь-коли спеціаліст виявився правим, то лінійний керівник пізніше буде прислухатись до його думки, не заперечуючи йому. Але, якщо спеціаліст виявиться неправим, то керівник в майбутньому прислухатись до його порад не буде, і вплив такого спеціаліста зменшиться. Формування розумної віри вимагає тривалого часу. Спеціалісти часом роками стараються завоювати авторитет у лінійних керівників, щоб їх думка сприймалась беззастережно.

Тенденція підлеглих вважати свого керівника експертом може мати і негативні наслідки при груповому прийнятті рішень. В пошуках інформації та альтернативних рішень керівник може звернутись за порадою до своїх підлеглих і повернутись звідти з рішенням, яке він сам попередньо і придумав. Треба пам’ятати також, що рівень підлеглих безперервно підвищується. Освіта та здатність виконавців часто мало чим відрізняються від освіти та здатності керівника. Все це різко скорочує використання еталонної влади.

Будь-який керівник, що виконує свої функції в умовах, коли переважають адміністративні методи, досить швидко переконується, що вони можуть бути ефективними тільки за умови створення жорсткої системи контролю. Якщо керівник тільки віддає накази та різні розпорядження, не цікавлячись тим, як вони виконуються, то ефективність такого керівництва дуже швидко знизиться до нуля. Крім того, коли керівник з різних причин передає функції контролю іншій особі, то може виявитися, що разом з контролем до іншої особи переходить і реальна влада. Все це підкреслює важливість контролю, коли домінуючими методами управління є адміністративні методи.

Однак створити ефективну систему контролю нелегко і коштує вона дорого навіть за сприятливих умов. Коли основою влади є примус, то підтримувати ефективний контроль при помірних витратах майже неможливо, тому що люди будуть свідомо обманювати керівництво.

Переважно система контролю будується таким чином, що в функції керівника відповідного рівня обов’язково входить контроль діяльності нижчих ланок. Цим забезпечується дія відомого принципу підлеглості з верху до низу і з низу до верху. Але це тільки на перший погляд, бо контролюється не реальна робота нижчих ланок, а формальне виконання показників, що витікають з рішень вищого керівництва. Це пов’язано з тим, що переважна більшість показників, що характеризують роботу підприємства, не носять наскрізного характеру, а показники роботи окремих підрозділів мають автономний характер. В результаті звіти про виконання окремих часткових показників дуже мало характеризують виконання рішення взагалі.

Як уже відзначалось, одним із факторів, що впливають на мотиви поведінки людини, є страх. Якщо джерелом страху є керівник або підприємство, що часто ототожнюється, то страх буде продовжувати замкнутість, відчуженість, відчуття несправедливого відношення. Все це може призвести до того, що людина буде намагатися якось “відомститись” за фактичну або уявну несправедливість, свідомо обманути керівництво, або, в кращому випадку, обмежитись формальним виконанням своїх обов’язків. Безперечно, про ніяку ефективність при такому відношенні до роботи не може бути й мови.

Але не слід впадати і в другу крайність — повністю відмовлятись від страху перед покаранням як фактором, що формує мотиви поведінки. Якщо керівник будує свою систему стимулювання переважно на позитивних стимулах, то наявність елементів страху може позитивно вплинути на формування ефективних стимулів.

Для адміністративних методів управління характерним є прямий вплив на керований об’єкт через визначення найближчих його завдань, порядку та строків виконання, обсягу та видів необхідних ресурсів, а також організаційних умов виконання, однозначність рішення, що є обов’язковим для виконавця. Будь-яке невиконання розпоряджень чи вказівок розглядається, як пряме порушення трудової дисципліни та тягне за собою певні стягнення.

Адміністративні методи залежно від способу впливу на об’єкт управління діляться на три групи: організаційні, розпорядницькі та правові.

Організаційні методи базуються на певних відносинах між людьми і мають за мету формування оптимальних для умов виробництва керовану та керуючу системи. При цьому організаційний вплив на керовану систему може здійснюватися як в процесі її створення, так і в процесі функціонування.

Первинно керована система формується в процесі проектування підприємства. Вже в процесі будівництва кожного підприємства закладаються раціональні співвідношення цехів основного та допоміжного виробництв, склад матеріальної бази, формується організаційна структура. Але навіть така малорухома система як виробнича структура підприємства (кількість та розміри цехів, служб, їх взаємозв’язки) періодично потребує змін, вдосконалення та підтримання пропорційності окремих складових, щоб максимально продуктивно використовувати обладнання та прогресивну технологію.

Отже, організаційний вплив на керовану систему відбувається періодично в міру необхідності. Технічна та технологічна системи підлягають організаційному впливу шляхом періодичного перегляду їх виробничої структури. Особливо організаційний вплив проявляється стосовно системи організації виробництва. Саме ця система повинна бути чітко регламентована: розроблений оптимальний режим і темп виробництва, забезпечене найкраще співвідношення живої та уречевленої праці, вибраний найкращий процес обслуговування основного виробництва і т.ін. Безперечно, будь-який організаційний вплив на керовану систему обов’язково зачепить і керуючу систему, хоч процес впливу безпосередньо спрямований тільки на першу.

Як же відбувається організаційний вплив на керовану систему? В яких формах він проявляється?

Як вже відзначалося, з-поміж організаційних методів можна виділити: організаційне регламентування, нормативне регулювання та організаційно-методичне інструктування.

Методами організаційного регламентування встановлюються виробнича та організаційна структури організації, організаційно-технологічні проекти та схеми виконання окремих видів робіт, статути підприємств та положення про їх структурні підрозділи, служби, відділи, розподіляються функції, права та обов’язки між працівниками апарату управління підприємством і т.п.

Статут підприємства (фірми) — письмовий юридичний документ, який розробляється і затверджується його засновниками та регулює всі сторони діяльності; перелік майна і коштів; взаємовідносини з бюджетом та іншими підприємствами; формування та розподіл прибутку; управління підприємством, його реорганізація та припинення діяльності. Це своєрідне зведення правил функціонування підприємства.

Положення — нормативний документ, що регламентує побудову та режим роботи окремих виробничих підрозділів (цехів), окремого самостійного органу або підрозділу апарату управління. Різновидом такого документа є положення про посадову особу, яке визначає його службову роль, повноваження, права та обов’язки.

Господарський договір — угода між партнерами (підприємствами, організаціями) про поставку матеріальних ресурсів, виконання робіт, надання послуг належної якості, у встановлений термін, який регулює відносини сторін, визначає взаємні права та обов’язки і наслідки порушення домовленостей. Різновидами договору є Установчий договір, договір оренди і т.п.

Ще одним видом документів, що відносяться до організаційного регламентування є Методичні вказівки. Це нормативний документ, що охоплює комплекс робіт, взаємопов’язаних єдністю цільового призначення. Наприклад, методичні вказівки щодо розробки бізнес-плану, розрахунків економічної ефективності від запровадження організаційних, технічних заходів і т.д. Методичні вказівки регламентують послідовність виконання окремих етапів комплексу заходів та розкривають “технологію” виконання окремих робіт з високим ступенем деталізації. Методичні вказівки переважно мають характер рекомендацій.

Нормативне регулювання використовують для розробки довготермінових нормативів чисельності працюючих, складання штатних розкладів, встановлення трудових нормативів, оборотних коштів, основних витрат тощо.

До нормативного регулювання взагалі відносять будь-які вихідні дані, розрахункові величини, математичні та емпіричні формули і графіки, що складають базу для кількісного обгрунтування управлінських рішень стосовно використання трудових, фінансових та матеріальних ресурсів підприємства.

Нормативне регулювання необхідне тому, що в процесі управління завжди виникають потреби уточнення меж окремих процесів. Для технічної та технологічної систем необхідно мати технічні нормативи (стандарти, нормалі, креслення), а також технологічні нормативи, які визначають порядок, методи та режими обробки, тривалість кожної операції. Всі ці нормативи допомагають організувати управління виробництвом. Чітко відпрацьована система таких нормативів, що регламентують рух виробничих процесів в часі та просторі, допомагає чіткіше організувати управління ними.

Нормативне регулювання та система нормативів стосується не тільки керованої, а й керуючої системи. Для нормативного функціонування керуючої системи необхідні такі нормативи, як нормативи штатів, чисельності працюючих, штатні розклади і т.д.

Нормативи відіграють позитивну роль тоді, коли вони спрямовані на поліпшення організації робіт. Однак за певних умов нормативи можуть перетворитися і в свою протилежність, коли вся їх система є занадто деталізована, і робота окремого працівника виявиться занадто регламентованою, чим знижує його ініціативу та маневреність.

Організаційно-методичне інструктування має на меті розробку системи правил, що регламентують порядок і умови діяльності в певній сфері управління. Конкретним результатом інструктування є різні інструкції. Залежно від рівня розробки розрізняють загальні (галузеві) та місцеві інструкції. Загальні інструкції розробляються центральними органами і є обов’язковими для всіх підприємств і організацій даної галузі або навіть народного господарства. Наприклад, “Інструкція зі статистики заробітної плати”, “Інструкція щодо умов і правил здійснення посередницької діяльності з приватизаційними паперами та контролю за їх дотриманням”. Місцеві інструкції розробляються безпосередньо на підприємствах і діють тільки в межах даного підприємства. Серед найважливіших інструкцій місцевого характеру варто виділити посадові, методичні та робочі.

Посадові інструкції є документами нормативно-організаційного характеру і призначені для регламентування роботи виконавців певного функціонального напрямку. Ця інструкція визначає зміст і порядок роботи виконавця, встановлюючи його обов’язки відповідно до даної посади.

Методичні інструкції — нормативно-організаційні документи, що розкривають порядок, методи та форми виконання роботи щодо розв’язання відносно складного та відповідального техніко-економічного завдання. Наприклад, “Інструкція про виявлення та використання виробничих потужностей різних виробництв та цехів”.

Робоча інструкція регламентує послідовність виконання елементів оперативної роботи певного функціонального призначення. Наприклад, інструкція щодо контролю якості матеріалів та сировини, що поступають на склад підприємства.

Розпорядницькі методи — важлива частина адміністративних методів, що характеризуються більш активною, гнучкою формою впливу на керовану систему. В основу даної групи методів покладено владну природу управління. Кожна нижча ланка організаційно підпорядковується вищому органу і зобов’язана виконувати всі його рішення, незалежно від власної думки.

Розпорядницький вплив спрямований на усунення відхилень від заданих параметрів і програми, що виникають в ході виробництва, тобто на контроль, і за необхідності — на регулювання динамічних явищ в процесі управління, на вирішення багатьох питань, які щоденно виникають у виробничій, господарській та фінансовій діяльності виробничого колективу.

Хоч розпорядницький вплив і є формою оперативного впливу на хід подій в процесі управління, він повинен спиратися на методи організаційного впливу, на створені ними раціональні підсистеми та різні організаційні структури. Якщо це не враховувати, то розпорядницький вплив може звестись до вирішення дрібних, розрізнених, окремих питань, при цьому рішення можуть часто базуватись на суб’єктивних уявленнях. Таке розпорядництво може тільки посилити диспропорції, внести елемент випадковості у вирішення питання.

Розпорядницький вплив розрізняють насамперед за ієрархічним рівнем, на якому він формується. Розпорядництво має місце і на рівні підприємства, і на рівні цеху, і навіть на рівні виробничих дільниць. Крім того, розпорядницький вплив розрізняють за формою, строками виконання, результативністю.

Основними формами розпорядницького впливу є накази та розпорядження. Вони можуть видаватись в письмовій або усній формах, але при цьому вони завжди повинні базуватись на відповідних актах організаційного впливу.

Наказ — це акт управління, письмова або усна вимога керівника до підлеглих виконати певну роботу чи завдання в указаний термін і з вказівкою на особливості його реалізації. Накази видають тільки керівники лінійних служб (керівник підприємства, начальник цеху),за їх відсутності — заступники. Основою для наказу є постанови або розпорядження уряду, накази, розпорядження та інші регламентуючі акти вищестоящих організацій, статті трудового законодавства, прийняті в процесі управління рішення стосовно певного напрямку діяльності керованого об’єкта.

Наказ — це акт термінового характеру. Час його дії встановлюється вказаними в ньому термінами. Наказ повинен включати посилання на основу для його видання, коротке і точне формулювання суті прийнятого рішення, вказівку на виконавця, форму контролю за виконанням, терміни виконання та вступу в силу. Оскільки наказ є обов’язковим для виконання, він повинен відповідати нормам юридичного права, інакше він може вважатись недійсним.

За терміном дії накази можуть бути поточними та перспективними. Поточні накази регламентують оперативну діяльність підприємства або окремих осіб. Наприклад, наказ про призначення на посаду, укрупнення чи розукрупнення підприємства і т.п. Перспективні накази встановлюють характер роботи підприємства чи його підрозділів на тривалий період часу. Наприклад, введення режиму роботи підприємства, розпорядку робочого дня, введення нових форм навчання та підвищення кваліфікації кадрів і т.д.

Накази на підставі відповідних вказівок керівника підготовляють служби за принципом компетентності. До підпису його керівником наказ повинен бути завізованим керівником служби, яка його готовила. Залежно від змісту наказу його можуть візувати і деякі загальні служби: відділ кадрів, бухгалтерія, юрисконсульт і т.п.

Розпорядження — вимога до підлеглих щодо вирішення окремих питань. Розпорядження видають заступники керівника підприємства, начальники служб в межах наданих їм прав та з питань, віднесених до їх компетенції і записаних в Положеннях про лінійні підрозділи та функціональні служби. На відміну від наказу розпорядження завжди стосується вузького конкретного питання і видається посадовими особами загального (лінійного) керівництва (керівник підприємства, головний інженер, заступники керівника, начальники цехів, майстри виробничих дільниць).

Розпорядження повинно відображати компетенцію особи, що його видала, стосуватись конкретного випадку відхилення від заданої програми, зберігати інтереси інших служб, враховуючи, що всі служби представляють систему, в якій не можна порушувати співвідносність. Розпорядження аналогічно наказу повинно вміщати точне формулювання суті рішення, вказувати виконавця та строки виконання, а також форму контролю за втіленням його в життя.

Розпорядження відрізняється від наказу тим, що його можна оскаржити у керівника підприємства. Крім наказів та розпоряджень, в практиці управління використовуються як одна з форм впливу - усні вказівки. Цією формою користуються керівники усіх рівнів, але найчастіше низові командири — бригадири, майстри.

Розпорядницький вплив частіше, ніж організаційний вимагає контролю та перевірки виконання. Після контролю, зазвичай, знову виникає потреба в новому розпорядницькому впливі, але він буде тільки уточнювати попередній. Отже, контроль, перевірка виконання - дуже важлива частина розпорядницького впливу, і керуюча система повинна чітко її організувати. В управлінні підприємством є закономірність, чим краще проведена організація у формі регламентування, нормування, організаційно-методичного інструктування, тим рідше виникає необхідність вирішувати часткові питання управління.

Третя група методів, яка відноситься до адміністративних, представлена правовими методами, в основі яких лежать засоби правового впливу на керовану систему та відносини між людьми. На практиці розрізняють два основні способи правового регулювання: авторитарний та автономний.

Авторитарний метод правового регулювання застосовується при регулюванні адміністративних та деяких інших правовідносин і характеризується тим, що одна сторона наділяється правом встановлювати іншій стороні зміст її діяльності, її дій та поступків. Тут ми маємо відносини типу “старший — молодший”.

При авторитарному методі регулювання (певною мірою він ототожнюється з авторитарним типом керівника) всі зв’язки “замикаються” на керівнику відповідного рангу, а підлеглі мають лише мінімум інформації. Даний метод передбачує суворий контроль всіх деталей виконуваної роботи, майже повну відсутність у підлеглих можливості проявляти ініціативу та самостійність. Такий метод управління дає позитивні наслідки тільки тоді, коли об’єктивно необхідна повна централізація керівництва, оперативність в роботі.

Слід, однак, зазначити, що правове регулювання здійснюється як по відношенню до керуючої, так і до керованої систем. Дуже часто правові акти стосуються одночасно і об’єкта, і суб’єкта управління. Деколи вони звернуті тільки до тої чи іншої системи. При цьому робота керуючої системи полягає саме в тому, щоб, використовуючи велику кількість різних правових актів, створити належні внутрішні регламентуючі документи (положення, інструкції і т.п.), котрі регламентували б обсяг та зміст функцій, що відносяться до відповідних підрозділів та працівників, а також їх права та обов’язки. В таких умовах навіть при відносинах типу “старший — молодший” кожна із сторін буде мати певну самостійність і чітко окреслену сферу діяльності.

Безперечно, формування та вся діяльність як керуючої, так і керованої систем повинні мати належну правову форму, тобто базуватись на відповідних правових актах, що приймаються та видаються державними органами управління — закони, укази, постанови і т.п. Але в здійсненні управлінської діяльності при формуванні відносин сфери управління вагомого значення набувають і різні акти, що не мають юридичної природи (правової форми їх змісту). Мова йде, зокрема, про акти, які є результатом різних нарад, зборів, конференцій і т.д. В цьому плані істотне значення мають також моральні норми та правила, що встановлюються колективами підприємств і фірм.

При автономному методі правового регулювання сторони правовідносин можуть самостійно встановлювати зміст своїх прав та обов’язків. За домовленістю між собою вони можуть змінювати або припиняти взяті на себе зобов’язання. Тут ми маємо справу з двома самостійними юридичними особами.

Основною формою правових взаємовідносин при автономному методі регулювання є господарський або інший договір, що являє собою угоду двох чи більше господарюючих суб’єктів, спрямовану на виникнення, зміну або припинення прав і обов’язків у сфері виробничо-господарської діяльності. Значення господарських договорів різко підвищується в ринкових умовах, коли самостійність підприємств є максимальною і це підвищує їх відповідальність перед партнером.

Передумовою успішного виконання договору є чіткість у визначенні його змісту. Норми права, які регулюють відносини між суб’єктами господарювання, не можуть детально регламентувати всі питання, що виникають в конкретних умовах. Отут і проявляється право підприємства як самостійної юридичної особи чітко визначитись щодо контрагента, умов договору, форми та способу його укладання і реалізації.

До господарських договорів належать: договори на збут продукції, матеріально-технічне постачання, транспортно-експедиційне та енергетичне обслуговування, різні види технічного обслуговування, капітальне будівництво, спільну діяльність та ін. Окремо варто виділити такі договори як установчі та договори оренди.

Закінчуючи розмову про адміністративно-розпорядниць-кі методи, слід відзначити, що для успішної реалізації цілей та виконання завдань управлінської діяльності важливе значення має чітка дисципліна виконання. Залежно від сфери діяльності та виконуваного кола обов’язків можна говорити про дисципліну державну, виробничу та трудову.

Поряд з дисципліною виконання важливим компонентом адміністративно-розпорядницьких методів є адміністративна відповідальність. Дисципліна та відповідальність тісно пов’язані між собою. Чим вища дисципліна, тим повніше реалізується відповідальність за доручену ділянку роботи і навпаки. Адміністративна відповідальність також тісно пов’язана з обсягом прав та обов’язків органу управління чи конкретного виконавця (посадової особи). Кожен може нести відповідальність тільки в межах прав і обов’язків, закріплених за ним відповідним документом (положенням, інструкцією тощо) і необхідних для їх виконання. В системі управління використовуються різні види відповідальності: матеріальна, моральна, адміністративна, кримінальна. Різні і її організаційні форми: особиста (індивідуальна), колективна, пряма, посередня і т.д.

Використання адміністративних методів в управлінні передбачає попередній аналіз матеріалів, що дають повну та достовірну уяву про стан об’єкта. Іншими словами, кожне рішення повинно прийматись на підставі повних вичерпних знань щодо обставин справи та з повним розумінням наслідків його реалізації. Всякий адміністративний акт є за своєю суттю комплексним проявом результату практичного використання закономірностей розвитку об’єкта управління на основі логічних висновків, знань та колективності рішення в поєднанні з вмінням правильно використовувати надані повноваження.

Таким чином, науково організоване адміністративне керівництво немає нічого спільного з адмініструванням, що породжується суб’єктивізмом та волюнтаризмом.