35. Административный договор

Все чаще при характеристике взаимоотношений между

различными субъектами исполнительной власти между ними и негосударственным фор-

мированиями используется термин "соглашение". Однако в буквальном смысле в подобных

случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно

для гражданско-правовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобного

рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии

категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров

(соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного

их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях

между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а другие — в отношениях

между несоподчиненными и т. п.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не

получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно

обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых при-

знаков договоров.

Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфере государственного

управления может свидетельствовать Федеральный закон "О принципах и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации". В контексте этого закона договор признается правовой формой

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

области РФ и ее субъектов, а соглашение — правовой формой передачи федеральными

органами исполнительной власти и органами исполнителями субъектов РФ друг другу

части своих полномочий.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых административно-правовых

связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений

между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная

администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по

договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы

местного самоуправления; также на договорной основе она вправе передавать им часть

своих полномочий; вступать в договорные связи с исполнительными органами других

краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в

различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т. п.

В настоящее время административно-правовые соглашения заложены в основание

контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании

администрации государственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не толь-

ко обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных

функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-

правовых позиций. Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли

юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-

правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме

реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае

заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного

волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение

соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности

также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого

само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных пра-

воотношений, но способствует формированию сложного состава юридического факта:

соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного

субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях

результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового

акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали

реальной правовой формой реализации исполнительной власти, оснований не имеется. Их

роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфе-

ре государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.