1.3. Функции ассоциаций муниципальных образований

^{Основными задачами и функциями ассоциаций муниципальных образований экономического взаимодействия являются координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей; проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения; принятие совместных решений по разработке и реализации местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования возможностей учредителей объединений (ассоциаций), а также предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями, ассоциациями в этих целях; подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления; подготовка рекомендаций и осуществление органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ.}

^{Ассоциации муниципальных образований в соответствии с решаемыми задачами предлагают оптимальные варианты учета местных интересов; содействуют центральным органам федеральной исполнительной власти в случае возникновения конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях совместно с органами местного самоуправления в реализации мер по стабилизации обстановки; оказывают содействие этническим общностям, находящимся на территории учредителей объединения (ассоциации), в создании культурных центров, обществ, землячеств, других общественных объединений.}

^{Учредителями ассоциаций муниципальных образований являются органы местного самоуправления. Права ассоциаций муниципальных образований определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Объединения обладают правами юридического лица. Руководство объединений от имени учредителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).}

^{Организационные формы управления ассоциацией муниципальных образований определяются собранием учредителей. Высшим органом управления объединения является совет, в который входят руководители органов местного самоуправления или их уполномоченные представители. Полномочия совета определяются учредительным договором.}

^{Ассоциация муниципальных образований имеет право координировать в пределах своей компетенции работы по реализации социально-экономических программ и проектов; создавать в установленном порядке в городах и других населенных пунктах Российской Федерации координационные центры и представительства; привлекать на договорной основе научные учреждения и специалистов, создавать временные творческие и научные коллективы в целях разработки программ и проектов социально-экономического, производственного, культурно-просветительного и иного характера в пределах своей компетенции; получать в установленном порядке от органов государственной власти и управления, государственных научно-исследовательских учреждений и организаций информацию (включая статистические данные), необходимую для выполнения своих функций.}

^{Администрация Президента РФ совместно с Правительством РФ организует взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.}

^{Отсутствие четкости в вопросе определения правового статуса советов муниципальных образований порождает на практике значительное число проблем. Если исходить из данного Закона, то императивная норма об образовании советов в каждом регионе должна корреспондировать обязанности муниципальных образований вступить в эти организации. В противном случае гипотетически возможна ситуация, при которой ни один муниципалитет не изъявит желанная стать учредителем совета, а, следовательно, требование Закона об обязательности его создания в каждом субъекте РФ будет не выполнено. Однако Федеральным законом № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» для ассоциаций и союзов установлена добровольность членства.6}

^{На практике это противоречие вызывает существенные сложности, хотя и не стало препятствием для образования советов муниципальных образований. Как уже говорилось, советы существуют практически во всех субъектах РФ, но при этом далеко не в каждом регионе их членами являются 100% муниципалитетов.}

^{Неоднозначность правового статуса советов муниципальных образований породила различные его трактовки в науке, которые условно можно сгруппировать следующим образом:}

• ^{первый подход – советы муниципальных образований – это некоммерческая организация в форме ассоциации;}

• ^{второй подход – советы представляют собой особую форму некоммерческой организации, прямо не предусмотренную в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», но обусловленную особым правовым регулированием, закрепленным в Федеральном законе № 131-ФЗ;}

• ^{третий подход – это не некоммерческая организация, а нечто иное, являющееся, по сути, органом муниципального представительства на уровне субъекта РФ.}

^{Первый подход основывается на буквальном толковании абз. 2 ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.}

^{Однако многие ученые, рассматривавшие проблему институционализации советов муниципальных образований, не согласны с таким толкованием. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации.}

^{По своему правовому статусу ассоциации муниципальных образований должны быть признаны самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческой организации. Данный подход вытекает отчасти из Федерального закона о местном самоуправлении, где сказано, что ассоциации или союзы муниципальных образований подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. И хотя в Законе нет прямого указания на то, что названные ассоциации – некоммерческие организации, этот их статус основывается на общей типологии юридических лиц, даваемой в российском законодательстве».}

^{В свою очередь, в Комментарии к Федеральному закону - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации по вопросу правового статуса ассоциаций межмуниципального сотрудничества делается иной вывод.}

^{Исходя из нормы Федерального закона № 131-ФЗ о создании в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований, авторы данного подхода рассматривают совет как структуру по обеспечению межмуниципального сотрудничества, обязательную к созданию в системе местного самоуправления каждого из субъектов РФ. Они отмечают, что такой статус не соответствует статусу юридических лиц, но характерен для субъектов публичной власти. Изложенное позволяет сделать вывод, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации является не субъектом гражданско-правовых отношений, а субъектом публично-правовых отношений, к организации и деятельности которого применяются отдельные нормы гражданского законодательства. Из этого вывода, в свою очередь, следует, что гражданско-правовые нормы должны применяться к советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации только в части, не противоречащей их статусу субъекта публично-правовых отношений.}

^{Наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой советы муниципальных образований субъектов РФ следует рассматривать как особый вид некоммерческой организации, схожий с ассоциациям (союзам), но при этом имеющий особенности, связанные с наличием специального правового регулирования, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ.}

^{Говоря об особенностях ассоциаций муниципальных образований, которые в значительной степени выделяют их среди иных видов некоммерческих организаций, прежде всего, следует указать, что их учредителями и членами могут быть только муниципалитеты, а, как известно, они не являются в полной мере юридическими лицами. В ч. 2 ст. 124 ГК РФ7 муниципальные образования, так же как и Российская Федерация и ее субъекты, названы субъектам гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.}

^{Здесь представляется уместным сослаться на конструкцию юридического лица публичного права, которую разрабатывает В.Е. Чиркин. Будучи воплощена в действующем законодательстве, она, как представляется, будет способствовать решению многих проблем, связанных с неоднозначностью положения публичной власти в современном обществе.}

^{Как известно, в настоящее время на Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления распространяется общее понятие юридического лица, закрепленное в ст. 48 ГК РФ, согласно п. 1 которой юридическим лицом признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом. Она может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.}

^{Вместе с тем довольно сложно однозначно определить статус публично-правовых субъектов в рамках гражданских отношений, так как осуществление хозяйственной деятельности, лежащей в его основе, не является целью деятельности государства, муниципального образования или их органов. Главным для них является решение задач социального характера, достижение общественно полезного результата, связанного с применением публичной политической власти.}

^{В этой связи В.Е. Чиркин называет следующие общие групповые признаки, необходимые для классификации юридических лиц публичного права:}

^{1) способ отношений и связи с публичной властью;}

^{2) организационно-правовая форма публично-правового образования;}

^{3) порядок создания;}

^{4) способы деятельности.}

^{На основании этих признаков он выделяет следующие юридические лица публичного права: государство и государственные образования; территориальные публичные коллективы разного уровня; органы публичной власти, учреждения публичной власти; некоммерческие организации общественного характера.}

^{Муниципальное образование как юридическое лицо публичного права обладает особыми качествами, одновременно олицетворяя и соответствующий территориальный коллектив жителей, и систему органов местного самоуправления, выполняет свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти для решения вопросов местного значения. В.Е. Чиркин, характеризуя задачи, которые решает муниципальная публичная власть, отмечает, что «это совсем иные задачи юридического лица публичного права в отличие от задач, которые решает юридическое лицо частного права. Они отличаются и от тех, которые решают другие юридические лица публичного права (государство, субъекты федерации или общественные объединения)».8}

^{Таким образом, существенное отличие советов муниципальных образований от ординарных некоммерческих организаций заключается в том, что их членами являются юридические лица не частного, а публичного права. Это, безусловно, оказывает влияние на правовой статус советов, и прежде всего на цели, которые ставятся перед ними в процессе учреждения и функционирования. Поскольку юридические лица публичного права, к числу которых относятся и муниципальные образования, осуществляют свою деятельность для решения общественно полезных задач, учреждаемые ими организации также должны заниматься публично-значимой работой.}

^{Второй отличительной чертой советов муниципальных образований являются цели, к которым они должны стремиться при осуществлении своей деятельности. Их основным направлением работы должно быть представительство интересов органов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти. Это следует как из вышеупоминавшихся норм Федерального закона № 131-ФЗ, так и из логики построения многоуровневой публично-политической системы, которой является современное государство.}

^{Так, в п. 2.2 Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. №80320, закреплено, что определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом решать возложенные на них задачи органы местного самоуправления должны посредством взаимосогласованных действий с органами государственной власти субъектов РФ в целях достижения политической и социальной стабильности в регионе.}

^{К сожалению, несмотря на то, что сформулированные в вышеуказанном документе подходы к региональной политике юридически не были отменены, на практике они практически не реализуются. Среди полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, закрепленных в ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ, нет полномочий, прямо предусматривающих взаимодействие с органами местного самоуправления или совместное с ними решение каких-либо вопросов.}

^{К сферам, в рамках которых органы местного самоуправления и органы государственной власти вступают во взаимоотношения, можно отнести передачу для решения на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий (ст. 19–21 Федерального закона № 131-ФЗ), предоставление финансовой помощи (ст. 60–62), а также государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 77). Поскольку ни в одном из этих случаев органы местного самоуправления и органы государственной власти не вступают в прямое взаимодействие для решения каких-либо конкретных проблем, советы муниципальных образований являются, по сути, промежуточным звеном, обеспечивающим совместную работу этих органов.}

^{Таким образом, основной целью деятельности советов муниципальных образований является не только объединение позиций муниципалитетов, но и представление их интересов на уровне государственного управления.}

^{В качестве крайне отдаленной аналогии данной функции организаций межмуниципального сотрудничества уместно вспомнить практику функционирования наднациональных интегративных структур Европейского союза. Понятно, что аналогия между российскими региональными советами муниципальных образований и ЕС весьма условна, но в данном случае нас интересует сам принцип организации взаимодействия независимых по отношении друг к другу публично-территориальных образований, которыми одновременно являются и государства – участники ЕС, и российские муниципальные образования.}

^{К.С. Гаджиев следующим образом описывает различия внутригосударственной и международной систем: «В централизованной системе решения принимаются на самом верху, а в сфере международной политики – на самом низу, т.е. на уровне конкретных государств. Формально они равны между собой. Ни одно из них не вправе командовать другими и не обязано подчиняться другим. Здесь нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать политическую деятельность всех акторов».9}

^{Современное российское местное самоуправление, если исходить из норм действующего законодательства, является системой, по сути, схожей с вышеописанной. Это, в частности, следует из ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что местная власть, в пределах своих полномочий, самостоятельна10, а также из ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, развивающей указанное конституционное положение и определяющей, что органы местного самоуправления одних муниципальных образований не могут находиться в подчинении у органов местного самоуправления других муниципальных образований.}

^{Таким образом, советы муниципальных образований, как и высшие органы управления ЕС (Европарламент и Еврокомиссия), получают свой мандат от объединяемых в их рамках публично-властных субъектов. При этом основной задачей наднациональных интегративных структур является выявление позиций всех заинтересованных сторон по базовым вопросам и их усреднение в целях достижения взаимовыгодного компромисса.}

^{Как и эти организации, советы муниципальных образований не являются непосредственными представителями воли какого-либо одного субъекта (страны или соответственно муниципального образования), они исходят из обобщенных ценностей и целей. И так же как наднациональные интегративные структуры, они не должны вмешиваться во «внутренние дела» своих членов, в практику осуществления ими конкретных полномочий, одновременно участвуя в определении общих «правил игры», которые, в свою очередь, обязательны для всех.}

^{В этой связи ассоциативно-представительская форма межмуниципального сотрудничества выполняет функцию интеграции и трансформации интересов отдельных муниципальных образований или групп муниципалитетов в интересы всей системы местного самоуправления, а также последующего их представительства на других уровнях публично-политической власти – региональном и федеральном.}

^{Учитывая вышесказанное, при определении правового статуса советов муниципальных образований обоснованным представляется опираться на выводы, сделанные И.В. Бабичевым, согласно которым данный вид ассоциации межмуниципального сотрудничества можно рассматривать как особую муниципально-правовую (публично-правовую) форму некоммерческой организации.11}

^{Особый правовой статус этой организации требует специального правового регулирования, которое возможно осуществить либо путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, либо путем принятия отдельного федерального закона. Более целесообразным представляется принятие отдельного правового акта, в котором должны быть закреплены цели, задачи, принципы деятельности, порядок создания и финансирования советов муниципальных образований.}

^{Кроме того, в нем должны быть раскрыты особенности правового статуса советов и четко определен порядок их взаимодействия с органами государственной власти. В качестве аналога может послужить Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», определяющий общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, которые, так же как советы муниципальных образований, являются особым видом некоммерческой организации, только их учредителями выступают не муниципальные образования, а субъекты РФ.}

^{Подводя итоги, следует отметить, что однозначность правового статуса позволит советам муниципальных образований наладить взаимодействие как с представляемыми ими органами местного самоуправления, так и с органами государственной власти, а также устранить ряд организационных сложностей, препятствующих их деятельности.}