Глава 3 Основное проблемы в рамках договорных отношений поставки газа

3.1 Проблемы правового регулирования поставки газа

Поставка газа через присоединенную сеть – сложный технологический процесс. Во время него добытый на месторождении газ направляется сначала в магистральный газопровод, газопровод высокого давления, принадлежащий АО «Газпром». Затем газ транспортируется по Единой системе газоснабжения по пути, который не всегда является прямым, до ближайшей к потребителю газораспределительной станции, где происходит понижение давления, измерение количества и характеристик газа. Во время транспортировки собственник газа может поменяться. Далее газ попадает в газораспределительные сети: газопроводы среднего и низкого давления, принадлежащие различным газораспределительным организациям. Именно по этим сетям газ доставляется до сетей и оборудования потребителя. Описанный технологический процесс поставки газа через присоединенную сеть в силу его сложности и важности для российского государства подвержен многоуровневому правовому регулированию. Основная правовая конструкция, находящаяся в центре правового регулирования отношений по поставке газа, – договор поставки газа.

Одна из позиций правового регулирования договора поставки газа посвящена изучению основных нормативных актов, регламентирующих рассматриваемые отношения: ФЗ «О газоснабжении в РФ, Правила поставки газа в РФ, Правила поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан утвержденные постановлением Правительства РФ «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан».⁴³ Исходя уже из названия постановления Правительства РФ – Правила поставки газа в РФ, законодатель изначально определился с природой отношений по реализации газа и включил в п. 5 Правил поставки газа положение, в соответствии с которым договор поставки газа должен соответствовать требованиям § 3 гл. 30 ГК РФ («Поставка товаров»).

В исследовании М. М. Бабичевой приводятся аргументы, согласно которым, в Правилах поставки газа проводится разница между собственно договором поставки газа, который заключается поставщиком и покупателем газа, с одной стороны и договором транспортировки газа, заключаемым газотранспортной или газораспределительной организацией и поставщиком или покупателем газа, – с другой, в зависимости от того, как это будет определено в самом договоре поставки – п. 9 и 10 Правил поставки газа. Как свидетельствует ученый, это не мешает судебным органам применять к договорам поставки газа нормы ГК РФ о договоре энергоснабжения, что говорит об отсутствии у судов четкого понимания природы рассматриваемых отношений.⁴⁴

Однако в судебной практике можно обнаружить и противоположные решения. Рассмотрим одно из них подробнее. Предметом кассационного рассмотрения в Верховном суде РФ являлось дело № А32–15320. Кассационная коллегия установила: постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 г. № 549 были утверждены Правила поставки газа для обеспечения коммунально – бытовых нужд граждан. Карпов Ю. П. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании Правил недействующими. В обоснование своих требований указал на то, что оспариваемые Правила противоречат нормам ГК РФ, Федеральному закону «О газоснабжении в РФ» и нарушают его права потребителя газа приобретать газ на условиях публичного договора. Заявитель считает, что договор поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан не может быть заключён, поскольку газ по данному договору потребляется для бытовых целей и оснований для установления Правил поставки газа не имеется. В кассационной жалобе заявитель ссылается на то, что суд принял незаконное и необоснованное решение, неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и не применил статьи 168, 422 и 506 ГК РФ, подлежащие применению.

Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не нашла оснований к отмене решения суда.

ФЗ «О газоснабжении в РФ» предусматривает, что поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утверждёнными Правительством РФ (статья 8). В соответствии с названной статьей 8 Закона о газоснабжении утверждение правил поставок газа, правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению отнесено к полномочиям Правительства РФ.

Тем самым, Правительство РФ, основываясь на положениях Закона о газоснабжении, постановлением «О порядке поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан» в соответствии с полномочиями, предоставленными ему законом, утвердило Правила поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан.

Согласно части 2 статьи 548 ГК РФ к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, применяются правила о договоре энергоснабжения, статьи 539 – 547, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Пунктом 5 оспариваемых заявителем Правил предусмотрено, что поставка газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан осуществляется на основании договора.

Суд пришёл к правильному выводу о том, что данное требование Правил соответствует статье 539 ГК РФ и ст. 18 ФЗ «О газоснабжении в РФ».

Обоснован и вывод суда о том, что пункт 6 Правил регулирует отношения между поставщиком газа и газораспределительной организацией и не затрагивает прав абонента.

Представляется, что применение к правоотношениям по поставке газа норм ГК РФ о договоре поставки может вызвать немало проблем. Например, непонятно, как к этим правоотношениям должны применяться нормы ГК РФ об обязанности поставщика, допустившего недопоставку товаров в отдельном периоде поставки, восполнить недопоставленное количество товаров в следующем периоде – ст. 511 ГК РФ; о взыскании с поставщика договорной неустойки за недопоставку товаров нарастающим итогом до фактического исполнения обязательств в пределах его обязанности восполнить недопостав­ленное количество товаров в последующих периодах поставки – ст. 521 ГК РФ; об обязанности покупателя в определенных случаях принять поставленный товар на ответственное хранение – ст. 514 ГК РФ; о правомочиях покупателя в случае поставки ему товаров ненадлежащего качества и, в частности, о праве покупателя требовать замены поставленного товара – ст. ст. 475, 518 ГК РФ и некоторые другие. Более логично было бы допустить субсидиарное применение к правоотношениям, складывающимся при снабжении газом через присоединенную сеть, правил ГК РФ о договоре энергоснабжения.⁴⁵

На практике существуют сложности с применением указанного Постановления. Так, согласно Правилам поставки газа для обеспечения коммунально–бытовых нужд граждан специализированной организацией, имеющей право обслуживать внутридомовое газовое оборудование, является газораспределительная организация, допущенная в установленном законодательством РФ порядке к осуществлению деятельности по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования и имеющая аварийно–диспетчерскую службу. Согласно же Правилам пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, утвержденным Постановлением Правительства РФ и обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования», специализированной организацией является газораспределительная организация, осуществляющая по договору о транспортировке газа с поставщиком газа транспортировку газа до места соединения сети газораспределения с газопроводом, являющимся элементом внутридомового газового оборудования, получившая в установленном порядке допуск к выполнению работ (оказанию услуг) по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования и имеющая в своем составе аварийно–диспетчерскую службу.

Несмотря на то, что критерии специализированных организаций в различных нормативных актах Правительства РФ существенно отличаются, изменения в ранее принятые Правила внесены не были.

Таким образом, все организации, осуществляющие на территории РФ деятельность по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования, соответствующие критериям, определенным Постановлением Правительства РФ № 549, продолжают осуществление своей деятельности, а вопрос с исполнением требований, содержащихся в Постановлении Правительства РФ № 410⁴⁶, продолжает оставаться открытым.

Необходимость государственного регулирования доступа к инфраструктуре определяется положениями антимонопольного законодательства, которое составляют ФЗ «О защите конкуренции» и ФЗ «О естественных монополиях», устанавливающий особенности регулирования правового статуса естественных монополистов. В частности, в ФЗ РФ «О естественных монополиях» к естественно–монопольному виду деятельности отнесена транспортировка газа по трубопроводам.

Конкретизация антимонопольного законодательства в части предоставления доступа к газотранспортным мощностям осуществляется ФЗ РФ «О газоснабжении», в котором установлено обязательство обеспечения недискриминационного доступа любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством РФ.⁴⁷

Документом, реализующим положения ФЗ РФ «О газоснабжении» в части доступа является постановление Правительства РФ от 14 июля 1998 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром»⁴⁸, которым было утверждено «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром». Положение о доступе определило, что:

– доступ предоставляется для снабжения потребителей РФ, вопросы поставки газа за пределы таможенной территории РФ не рассматриваются;

– доступ может быть предоставлен любой организации: производителю, потребителю, поставщику газа;

– договор на транспортировку газа заключается при наличии свободной мощности, технической возможности поставки в систему и отбору из нее газа и соответствии газа определенным стандартам;

– свободная мощность определена как технически возможная мощность системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО «Газпром» и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами.

Представляется, что многие важные вопросы, связанные с использованием газотранспортной системы, в Положении о доступе не урегулированы. В частности, не рассматриваются вопросы выполнения собственником ГТС общесистемных функций по балансировке поставок газа, предоставления им услуг по хранению газа. Не предусмотрены механизмы организации вторичной продажи неиспользуемых мощностей, не проработаны вопросы коммерческого учета газа и информационной открытости при предоставлении доступа к газотранспортной системе. Не задействованы экономические механизмы, стимулирующие использование свободных мощностей газотранспортной системы, в т.ч. со стороны независимых организаций.

Главная задача рассматриваемой отрасли законодательства – правовое регулирование отношений в сфере газоснабжения в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для равноправного хозяйствования организаций всех форм собственности в топливно–энергетическом комплексе и выполнения РФ своих международных обязательств и охраны окружающей природной среды. Газовое законодательство призвано создать правовую базу регулирования добычи (производства), преобразования, транспортировки, распределения и потребле­ния данного вида энергетического ресурса.⁴⁹

В целом, правовое регулирование отношений по газоснабжению характеризуются сочетанием частного и публичного взаимодействия. Очевидна необходимость совершенствования законодательства в этой сфере. Необходимо органично сочетать частное и публичное, исходя из сочетания предпринимательской свободы с государственной регламентацией с помощью законов, а не индивидуальных актов. Кроме того, необходимо максимально исключить наличие коллизий между действующими нормативно–правовыми актами, в т.ч., подзаконными актами, регламентирующими отношения в сфере газоснабжения.