1.3. Пояснительная записка проекта межевания территории

Градостроительный кодекс 2004 г. не содержит положений об обязательности пояснительной записки в составе проекта меже­вания. Вероятно, можно сделать вывод о том, что необходимость пояснительной записки может быть определена в задании на про­ектирование, либо эту необходимость (или её отсутствие) должен определить разработчик. Рассматривая предполагаемые варианты, предположим, что в зависимости от сложности объекта проектиро­вания и от его состава (в составе проекта подготавливаются гра­достроительные планы или не подготавливаются) пояснительная записка может быть либо не быть. В случае если в составе проекта разрабатываются градостроительные планы земельных участков, возможно, что общая записка не нужна, так как подробнейшая ин­формация о каждом земельном участке содержится в составе гра­достроительного плана. Технико-экономические показатели в таком случае могут быть размещены на чертеже. Если градостроитель­ные планы не разрабатываются в составе проекта, целесообразно готовить пояснительную записку, которая должна содержать:

• сведения о современном состоянии территории;

• сведения о планируемом использовании территории в соот­ветствии с утвержденной ранее градостроительной документацией;

• расчеты нормативных размеров земельных участков суще­ствующих объектов недвижимого имущества различного назначе­ния, выполненные в соответствии с градостроительными нормати­вами (СНиП 2.07.01-89*, СНиП Н-89-80*, СП 30-101- 98);

• заключение об эффективности современного использования территории квартала и рекомендации к дополнительному использо­ванию (дополнительное использование определяется по двум на­правлениям: капитальное строительство и временное использова­ние под объекты коммерческого или социального назначения);

• проектные решения по формированию земельных участков.

2. Подготовка градостроительных планов земельных участков

Назначение градостроительных планов земельных участков определено в статье 44 Градостроительного кодекса РФ.

Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназна­ченным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

Подготовка проекта градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1. границы земельного участка;

2. границы зон действия публичных сервитутов;

3. минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, стро­ений, сооружений, за пределами которых запрещено строитель­ство зданий, строений, сооружений;

4. информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроитель­ного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламен­том видах разрешенного использования земельного участка;

5. информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространя­ется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6. информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7. информация о технических условиях подключения объек­тов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8. границы зоны планируемого размещения объектов капиталь­ного строительства для государственных или муниципальных нужд.

В состав градостроительного плана земельного участка мо­жет включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Исходя из сравнения информации в составе проекта меже­вания и градостроительного плана земельного участка, возможно, сделать вывод о том, что «идеальный» градостроительный план должен быстро и просто подготавливаться на основе трех докумен­тов, разработанных в единой ИСОГД:

• проекта планировки (красные линии, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, технические усло­вия подключения объектов капитального строительства к сетям инже­нерно-технического обеспечения, а также обеспечения формируемого участка объектами транспортного и социального обслуживания);

• проекта межевания (физические характеристики: границы земельного участка; границы территорий объектов культурного на­следия, границы зон действия публичных сервитутов);

• правил землепользования и застройки (информация о градо­строительном регламенте: о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объ­екта капитального строительства на указанном земельном участке).

Проанализировав положения Градостроительного кодекса РФ, сформулируем основные методологические предпосылки со­ставления градостроительных планов.

Ввиду необеспеченности большинства муниципальных об­разований всеми, либо некоторыми из предусмотренных законо­дательством видами градостроительной документации (сроки их утверждения Федеральным законом «О введении в действие Гра­достроительного кодекса Российской Федерации» и последующи­ми федеральными законами определены различные: от 01.01.2006 (в настоящее время 2008) года до 01.01.2010 года), единой техноло­гии подготовки градостроительных планов и их содержания также не может быть вплоть до 01.01.2010 года (в лучшем случае).

Основных вариантов два:

• автоматическая подготовка градостроительных планов зе­мельных участков на основе ИСОГД;

• подготовка традиционным способом (с применением проце­дуры предварительного согласования места размещения объекта с актом о выборе земельного участка для строительства) на основании решения комиссии по градостроительству и землепользованию, но с учетом новых требований (спектр разрешенного использования!).

Достижение ускорения подготовки документа и в то же время обеспечение на деле, а не на словах, принципа «свободы выбора», способствующего приближению к наилучшему использованию зе­мель (главной целью градостроительного плана земельного участка является определение разрешенного «градостроительного поля» в установленных границах и определенных ограничениях), возможно только при условии отсутствия конкретных технических условий. Конкретных технических условий на стадии до выбора вида и пара­метров намечаемого к строительству объекта, принятия решений по технологии строительства и эксплуатации, а также очередности строительства просто не может быть, так как от этого выбора во многом зависит и объем потребляемых энергоресурсов, и их типы ^ (например, владелец может сам определить наиболее целесоо­бразную систему отопления: централизованное теплоснабжение, электрообогрев, локальные котлы на жидком топливе и т.д.). Такой подход считаем не противоречащим Градостроительному кодексу, в статье 44 которого идет речь об «информации о технических усло­виях», существующих на рассматриваемой территории, и это дей­ствительно важно. Потенциальный владелец может, заранее позна­комившись с содержанием нескольких градостроительных планов, разработать варианты ТЭО и бизнес-планов, и принять в итоге ре­шение с минимумом риска. В то же время, целесообразно в качестве приложения к проекту градостроительного плана разрабатывать предполагаемую схему подключения объекта к системам энергообе­спечения и пояснительную записку к схеме с расчетами потребных (усредненных) нагрузок на источники инженерного обеспечения.

Вероятно, наиболее правильно было бы говорить о гаран­тиях предоставления технических условий с целью исключения «ведомственного вымогательства» со стороны сетевых служб по отношению к застройщику.

Для обеспечения взаимосвязанности процессов подготовки градостроительного плана земельного участка и государственного кадастрового учета, необходимо добиться, чтобы эти процессы стали звеньям единой непрерывной цепи, ни в чем друг другу не противо­речили, и не пересекались. Поэтому, при подготовке градостроитель­ного плана должна использоваться информация кадастра недвижи­мости об учтенных ранее соседних участках, а непосредственно план (чертеж) земельного участка должен составляться по всем правилам формирования кадастра недвижимости. При осуществлении када­стрового учета этот план со всеми координатами и прочими важными для кадастра характеристиками должен передаваться в электронном виде службами по ведению ИСОГД в установленном порядке в служ­бу по ведению государственного кадастра недвижимости (ГКН).

В настоящее время в комитетах Государственной Думы РФ, а также профессиональных сообществах землеустроителей, градо­строителей, технических инвентаризаторов идет бурное обсужде­ние принятого в первом чтении проекта Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»», разработанного Ми­нистерством экономического развития и торговли РФ и Федераль­ным агентством кадастра объектов недвижимости. Применительно к процедуре формирования земельного участка, изготовления про­екта его границ и утверждения проекта границ земельного участка, законопроект выпадает из контекста понимания последовательно­сти и содержания действий по пространственному освоению, об­устройству и развитию территорий, установленных современным градостроительным законодательством.

Такая последовательность действий на примере муници­пального образования (поселения, городского округа) может быть представлена следующим образом: генеральный план (документ территориального планирования, устанавливающий функциональ­ное зонирование территории и определяющий перспективы ее градостроительного развития в целом, в разрезе основных сфер обеспечения жизнедеятельности), правила землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования, устанав­ливающий территориальные зоны и градостроительные регла­менты их использования, единый правовой режим использования всех объектов недвижимости, расположенных в пределах границ конкретной территориальной зоны) - документация по планиров­ке территории (проекты планировки, проекты межевания и градо­строительные планы земельных участков), конкретизирующая ре­шения генерального плана и требования по использованию недви­жимости в правилах землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку. При этом, проекты межевания разрабатываются в целях установления границ застроенных и под­лежащих застройке земельных участков, которые указываются в градостроительных планах земельных участков. Необходимость в землеустроительной процедуре подготовки проекта границ зе­мельного участка в рамках территориального землеустройства от­падает. Утвержденный органом местного самоуправления градо­строительный план земельного участка является основанием для проведения землеустроительных работ по установлению его гра­ниц на местности, согласования границ с заинтересованными ли­цами, а также постановки земельного участка на государственный кадастровый учет. Кроме того, будучи выполненными на современ­ной топографо-геодезической основе, проекты границ земельных участков в составе градостроительной документации по планиров­ке территории, с координатной привязкой, по своей точности не только не уступают, а подчас превосходят аналогичные действия в рамках землеустроительного процесса. Данная процедура сокра­щает и упрощает порядок приобретения прав на земельные участ­ки, способствует более эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное жилье - гражданам России».

Таким образом, подготовка границ земельного участка явля­ется сферой градостроительства и градостроительного законода­тельства, так как представляет собой конечную стадию процесса пространственного освоения территории, определения ее функци­онального и разрешенного использования в границах конкретного земельного участка. Сферой землеустройства и земельного зако­нодательства, в свою очередь, должны охватываться технические процедуры по установлению и закреплению на местности проект­ных границ земельного участка, согласованию данных границ со смежными землепользователями.

Вопреки описанной схеме проект ФЗ «О кадастре» закрепляет право подготовки проекта границ земельного участка за кадастровым "инженером (ст.8), а утверждения - за лицом, обладающим вещными правами на земельный участок. Такой подход представляется непра­вильным по сути, а также противоречащим Градостроительному кодек­су РФ, устанавливающим полномочия по подготовке, согласованию, пу­бличному обсуждению (в отношении проектов планировки и проектов межевания) и утверждению документации по планировке территории муниципальных образований органами местного самоуправления.

Возможно, предположить, что одной из причин описанных выше отклонений от норм Градостроительного кодекса РФ явилось несвоевременное (даже скорее неполное одновременно с введени­ем в действие Градостроительного кодекса) приведение в соответ­ствие с ним земельного законодательства, в частности, Земельно­го кодекса РФ. Так, Земельный кодекс, в статьях 30-32 о порядке предоставления земельных участков для строительства, вообще не упоминает о градостроительном плане земельного участка.