Финансовая политика

Среди различных направлений и форм государственного регулирования экономики в качестве наиболее масштабного направления можно выделить финансовую политику. И именно она имеет особое значения для определения характера социально-экономической модели и ее эволюции.

• Финансовая политика выполняет три основных функции:

• фискальную (наполнение казны доходами, необходимыми для содержания государственного аппарата и предоставления общественных благ);

• перераспределительную (изъятие определенного «излишка» доходов у благополучных — или просто богатых — субъектов и предоставление помощи неблагополучным, бедным);

• регулирующую (использование финансовых рычагов — налогов, субсидий, трансфертов, встроенных автоматическихстабилизаторов — для воздействия на макроэкономические процессы, прежде всего на развитие конъюнктуры). Заметим, что регулирование хозяйственных процессов с помощью финансовых рычагов также носит название «фискальная политика», но это не имеет ничего общего с названием первой функции, связанной с взиманием налогов и сборов. Фискальная политика является основой конъюнктурного регулирования, но оно применяется в Германии в последнее время не очень активно.

Финансовая политика в Германии весьма развита, что предопределено высокой долей ВВП, перераспределяемой государством через бюджет и фонды социального страхования. Но именно такое масштабное перераспределение создает проблемы не только для хозяйствующих субъектов, у которых изымаются значительные ресурсы, но и для правительства, сталкивающегося с тем, что средств все равно не хватает для выполнения чрезмерных обязательств (и в социальной сфере, и в научно-технической области и особенно для выравнивания социально-экономических условий в старых и новых федеральных землях).

Мощная и хорошо упорядоченная финансовая система Германии достойно выдерживала трудности, но в результате снижалась конкурентоспособность национальной экономики. В хорошо зарекомендовавшем себя финансовом механизме страны уже давно заметны слабые места и износившиеся детали. Выбрасывать весь механизм немецкие политики не рискуют, однако и простым его ремонтом тоже не обойтись. Задача поэтому заключается в постепенной, эволюционной модернизации государственных финансов, их обновлении за счет заимствования некоторых элементов у более динамичной американской системы, но при сохранении устойчивости и ряда других базисных принципов, характерных для германской модели. Проблема долговременной устойчивости обусловлена не только глобализацией, но прежде всего демографическим фактором: старение населения приводит к тому, что на каждого работающего приходится все больше неработающих, а это на определенном этапе может привести к краху систему, основанную на финансовой солидарности поколений.

Слабые, утрачивающие эффективность и пришедшие в негодность элементы давно известны, способы и характер их модернизации дискутируются уже несколько лет. Схематически решение проблем можно свести к трем пунктам:

• оздоровление государственных финансов, включающее постепенную ликвидацию дефицита госбюджета и уменьшение госдолга; проблема стала первостепенной в связи с нарушением страной уже в течение трех лет требований европейского Пакта стабильности и роста;

• проведение налоговой реформы (упрощение налоговой системы и снижение налоговых ставок);

• реформирование межбюджетных отношений и модернизация системы бюджетного федерализма.

Одной из важнейших задач германского государства на протяжении почти 30 последних лет было снижение государственной квоты, т.е. изъятий из экономики в государственный и муниципальные бюджеты, а также социальных отчислений, соотнесенных с валовым внутренним продуктом. Значимость этой задачи обусловлена возрастающим влиянием чрезмерно высоких изъятий на ухудшение предпринимательского климата в стране и снижение как глобальной конкурентоспособности Германии (как территории для инвестирования), так и конкурентоспособности немецких товаров (из-за растущих издержек производства, в которые, в частности, включаются и социальные взносы предпринимателей).

Во времена, когда канцлерами были К. Аденауэр и Л. Эрхард, сильное государство не стремилось закреплять свои позиции растущим перераспределением общественного продукта, изымая его из частного сектора. Жить по средствам, наращивать индивидуальные доходы лишь соразмерно росту производительности труда, обеспечивать устойчивость «благосостояния для всех» с помощью надежных денежной и финансовой систем, не поддаваясь на искусы шведской модели всеобщего благоденствия, построенной на широкомасштабном перераспределении, — таковы были принципиальные установки Эрхарда. Поэтому до 1955 г. государственная квота колебалась на уровне 30-32%. Но уже в начале 60-х годов автора немецкого «экономического чуда» мало слушали, и экспансия государственных расходов стала нарастать, не превышая, правда, 40%-ной отметки вплоть до 1972 г. - второй победы на выборах Вилли Брандта, после которой он решил пойти по пути превращения немецкого (бис-маркианского) социального государства в государство всеобщего благосостояния шведского образца.

Доля ВВП, перераспределяемого германским государством, выросла с 39% в 1969 г. до 49,8% в 1982 г. и после снижения до 45,3% в 1989 г. вновь увеличилась до 50,1% в 1995 г. В 2002 г. этот показатель составил 48,8%, причем доля непосредственно налогов составила лишь около 23% (остальное приходится на социальные взносы и иные платежи). В Европейском союзе по соотношению государственных расходов к ВВП Германия находится на 9-м месте¹.

Наращивание государственного перераспределения и расширение социального государства не благоприятствовали развитию, а наоборот, обусловливали отставание в экономике, науке и образовании, поскольку сопровождались ошибочным определением приоритетов политиками, создававшими эту систему². Деньги тратились совершенно нерационально, лишь временно создавая картину благоденствия. Государственный долг превысил 60% ВВП, дефицит госбюджета в 2002-2004 гг. больше, чем допускает Маастрихтский договор, а денег правительству все равно не хватает.

Свой негативный вклад в ухудшение состояния государственной казны внес и способ финансирования объединения Германии: размеры трансфертов в новые федеральные земли оказались чрезмерно огромными даже для германской финансовой системы, а создать «второе экономическое чудо» и сделать восточно-германскую экономику самостоятельно развивающейся и конкурентоспособной они не смогли¹. К тому же точные суммы расходов на «Подъем Востока» неизвестны, и эксперты полагают, что они умышленно вуалировались как правительством Коля, так и нынешней коалицией. В 1998 г. речь шла об 1 трлн марок. По некоторым последним оценкам экспертов, государственные трансферты в восточно-германские земли составили 1,5 трлн евро. Еще 156 млрд евро намечено перевести на восток до 2019 г. в рамках «Пакта солидарности-2»².

Правда, в условиях затянувшейся стагнации германскому правительству удалось удержатся от финансирования специальных программ стимулирования конъюнктуры (т.е. стимулирования совокупного спроса) по образцу США. В отличие от американских коллег немецкие эксперты предлагают в качестве выхода из кризиса не специальные программы, а последовательное продолжение политики улучшения рамочных условий для хозяйствующих субъектов и ускорение структурных реформ, имеющих долгосрочное позитивное воздействие. Первостепенное значение здесь имеет продолжение налоговой реформы при параллельном сокращении субсидий любого вида.

Подавляющая часть расходов федерального и консолидированного бюджетов — это расходы на социальное обеспечение (соответственно 47,6% в плане на 2004 г. и 53,4% по факту в 2000 г.³). Очевидно, что помощи снижения одних лишь налогов при продолжающемся росте социальных взносов (причем не только в абсолютном выражении, но и относительно размеров доходов) финансовую ситуацию улучшить не удастся. Первостепенное значение при этом имеет пенсионная реформа, проведение которой — это не только финансовый, но и демографический императив. Снижение взносов на медицинское страхование и на страхование по безработице также может дать существенный эффект. Но в результате, разумеется, понизятся социальные расходы, что, как показали массовые протесты во многих странах ЕС, в том числе и в Германии, неприемлемо для большинства населения. Поэтому упор делается пока на снижение налогов — ведь это более приятно для граждан и предпринимателей и не связано столь явно с сужением «социального государства».

Налоговые поступления обеспечивают подавляющую часть доходов государственного бюджета, прежде всего федерального (до 90%)¹, За последние годы изменилось соотношение между прямыми и косвенными налогами в пользу увеличения доли последних: в 1989 г. оно было 59,5:40,5, а в 2002 г. — 47,7:52,3². Основную долю налоговых поступлений в бюджет в последние годы обеспечивают налог с оборота и налог на заработную плату.

Масштабная и ступенчатая налоговая реформа 2000-2005 гг. направлена не на достижение каких-либо фискальных целей, а на уменьшение бремени предпринимателей, инвесторов и потребителей, чтобы в конечном счете стимулировать инвестиционную активность и платежеспособный спрос. Реформа предусматривает снижение корпорационного и подоходного налогов. На первом этапе максимальная ставка подоходного налога, бывшего одним из самых высоких в странах ОЭСР, снизилась с 53% до 48,5%. На втором этапе (с 1 января 2004 г.) ставка подоходного налога снизилась до 45% (что означает уменьшение бремени на 15 млрд евро), с 1 января 2005 г. — до 42% (еще на 6,5 млрд). Так что хотя номинальная ставка останется выше 40%, это будет все же значительный прорыв для германской налоговой системы. Снижается и начальная ставка (в целом с 26 до 15%, причем необлагаемый минимум повышен с 7235 до 7664 евро на человека в год).

Налог на корпорации снижается в целом с более чем 50 до 25-26,5%, причем налогообложение распределенной и нераспределенной прибыли становится одинаковым. Одновременно началось сокращение субсидий и финансируемых из госбюджета льгот как для хозяйственных отраслей, что затрагивает прежде всего угольную промышленность и судостроение, так и для населения. Именно субсидии (или льготы) для граждан были особенно значительными (например, субсидии на строительство собственного жилья или частичное покрытие расходов на проезд для тех, кто живет в одном городе, а работает в другом). Всего в течение ближайших трех лет предусмотрено отменить или сократить более 30 льгот и субсидий.

Данная налоговая реформа важна не только для уменьшения изъятия средств из сферы частного хозяйствования, но и потому, что она является сигналом проведения структурных преобразований в экономике. Ведь снижение налогов при одновременной консолидации государственных финансов (т.е. сбалансированности бюджетов) и сокращении субсидий означает существенное уменьшение вмешательства государства в экономику. Следовательно, это становится важным этапом в качественном изменении роли государства в системе социального рыночного хозяйства — его отходе от патерналистско-перераспределительных функций и укреплении политики формирования и поддержания хозяйственного порядка.

Вместе с тем, если этот сигнал будет отчетливым и внушающим доверие (с точки зрения долгосрочности и последовательности), то инвестиционная активность предпринимателей неизбежно возрастет, что создаст условия и для экономического подъема, и для расширения занятости. Однако сомнительно, что ставка подоходного налога 42% может оказать стимулирующее воздействие (эксперты либерального направления, например, упоминавшийся выше профессор Зинн, рекомендуют достичь хотя бы уровня в 35%).

Кроме того, немалое значение имеет позиция земельных правительств, которых интересуют не только ставки налогов, но и распределение налоговых поступлений между уровнями власти. Межбюджетное выравнивание становится важным полем реформирования, поскольку современная экономика предъявляет новые и более жесткие требования к федеративному бюджетному порядку.

Традиционный и основанный на принципе солидарности фискальный федерализм все явственнее обнаруживает свою недостаточную эффективность, а потому все больше голосов звучит в пользу «конкурентного федерализма» с тем, чтобы поддержка слабых в финансовом отношении регионов не превращалась в финансовую уравниловку, а у успешно хозяйствующих земель оставался стимул и дальше повышать свою эффективность. Несмотря на вероятные риски (в том числе «фискальной войны» между уровнями государственной власти), Германия одновременно с налоговой реформой все же приступила к постепенному реформированию межбюджетных отношений между федерацией и землями, основным направлением которого является дополнение кооперативного федерализма конкурентным, а также начинает реформу местных финансов (на уровне общин).

Действующая в Германии финансовая конституция (основы которой закреплены в Основном законе страны) прежде всего определяет правила взаимодействия федерации, земель и общий в процессе проведения бюджетной политики. Нечеткость, непоследовательность или неэффективность ее элементов приводят к тому, что немецкие налогоплательщики, несмотря на многочисленные налоговые льготы, считают налоговое бремя чрезмерным, тогда как бюджеты всех уровней характеризуются дефицитами, и государственный долг растет.

Поэтому модернизация финансового выравнивания предполагает не отказ от федеральных субсидий регионам, а изменение норм перераспределения при горизонтальном выравнивании. Выравнивание должно смягчить различия, но не приводить в результате перераспределения к почти одинаковым уровням доходов в «слабых» и «сильных» в финансовом отношении землях. Сейчас же самой бедной земле фактически гарантирован уровень финансовой обеспеченности, равный 99,5% среднегерманского, а возможно и его превышение.

Итак, идеология предстоящей реформы сводится к тому, что доходы региональных бюджетов должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые последними мероприятия — финансироваться из собственных доходов¹. Иными словами, направление преобразований — повышение самостоятельности федеральных земель при принятии решений о доходах и расходах. С учетом уже достигнутого высокого материального уровня во всех землях упор в региональной политике предполагается перенести на принципы субсидиарности (характерной, впрочем, и для традиционного фискального федерализма) и многообразия, отказываясь от нивелирования уровня жизни за счет государственных услуг, но создавая, поддерживая и совершенствуя единые рамочные условия хозяйствования и жизнедеятельности². Более того, «конкурентный федерализм» следует рассматривать не как противоположность «фискального федерализма», а как его дополнение. «Настоящий конкурентный федерализм вообще может быть введен только тогда, когда будет в полной мере действовать принцип фискальной эквивалентности и учитываться принцип субсидиарности»¹.

Германское правительство ищет наиболее приемлемые для всех субъектов пути обновления бюджетного федерализма. Бундестаг и Бундесрат в середине октября 2003 г. также решили создать совместную комиссию по модернизации федеративного государственного порядка. Принципы федеративного устройства и финансовое выравнивание как таковое не ставятся иод сомнение, но потребуется усилить стимулы к эффективности, улучшить процесс принятия решений государственными органами и повысить политическую ответственность последних.