Тема 1. Введение в курс «Правовое регулирование рекламной деятельности в рф»

ПЛАН

1. Рекламная деятельность в историческом развитии.

2. Роль рекламы в правовой и социокультурной жизни людей.

3. Генезис и развитие правового регулирования отношений в сфере рекламы.

Вопрос № 1. Рекламная деятельность в историческом развитии.

История российской рекламы в последнее десятилетие стала объектом пристального внимания представителей различных наук¹, однако до настоящего времени отсутствуют исследования, целью которых было бы изучение истории правового регулирования рекламных отношений в России. В настоящем параграфе мы попытаемся восполнить названный пробел, проанализировав становление и развитие правового регулирования отечественных рекламных отношений.

Правомерным является вопрос: как соотносятся рекламные отношения и их правовое регулирование. Полагаем, что отношения рекламного характера возникли значительно раньше, чем какое-либо их регулирование. Скорее всего, возникновение рекламных отношений следует отнести к эпохе неолитической революции (VII–III тыс. до н. э.), а именно к такой ее составляющей, как обособление группы людей, занимающихся обменом товаров – купцов.

Время возникновения правового регулирования рекламных отношений обусловлено временем появления государства. Осознание правящей элитой, чиновничеством фининсовой емкости, прибыльности, силы воздействия рекламы привело к пониманию необходимости государственного регулирования отношений рекламного характера.

Весьма сложно определить, когда возникает реклама как таковая. Поэтому в научном обороте устоявшимся является такое понятие, как «протореклама». Протореклама появляется значительно раньше государства. Наверное, ее можно рассматривать как специфическое коммуникативное средство, имевшее место еще со времен первобытно-общинного строя.

К сожалению, мы не располагаем прямыми свидетельствами как правового регулирования рекламных отношений, так и самого наличия последних в изучаемый период. Действительно, «о связанных с торговлей рекламных процессах в Древней Руси мы можем судить только по косвенным данным»². Ни в Повести временных лет, ни в первом памятнике русского права – Русской Правде мы не находим норм, регулирующих отношения рекламного характера.

В период феодальной раздробленности рекламные отношения вновь не стали объектом правового регулирования. Ни в судных, ни в уставных грамотах этого периода норм, регулирующих отношения рекламного характера, не содержится. Это касается и документов таких двух крупных торговых центров, как Новгород и Псков (Новгородская судная грамота и Псковская судная грамота).

В начале XVIII века получают распространение различные печатные летучие листки, рассылаемые по трактирам и рынкам. По сути, часть их носила характер рекламных объявлений – в них разъяснялась суть отдельных праздничных зрелищ, порядок проведения дворянских ассамблей³. Формально эти листки не содержали норм права, но они исходили исключительно от государства и выражали правительственную волю. Следовательно, не было и необходимости в государственном правовом регулировании их содержания или формы.

16 декабря 1702 года Петр I подписал Указ «О печатании газет для извещения оными о заграничных и внутренних происшествиях», а с января 1703 года в России стала выходить первая печатная газета – «Ведомости». Она носила правительственный, некоммерческий характер. Поэтому о появлении коммерческой рекламы на ее страницах говорить не приходится. Однако содержание практически всех номеров «Ведомостей» свидетельствует о том, что данное периодическое издание суть квинтэссенция политической рекламы – в газете обосновывался и популяризировался реформистский курс Петра I.

«Ведомости», как и все русские газеты XVIII века, являлись официальным изданием и финансировались исключительно казной.

6 апреля 1865 года Александр II Высочайше утвердил мнение Государственного совета, введя в действие Временные правила о цензуре и печати. Названными правилами была отменена государственная монополия на публикацию частных объявлений. После этого реклама становится одним из основных источников дохода газет. Свидетельством этому является возникновение целого ряда бесплатных газет-объявлений («Торговый листок», «Справочный листок» и др.). Бесплатных, естественно, для читателя, но не рекламодателя.

В соответствие с Временными правилами о цензуре и печати 1865 года за несоблюдение цензурных требований издание могло быть приостановлено или ему могло быть в качестве наказания запрещено печатать объявления.

В 1868 году к этим репрессивным мерам добавился временный запрет на розничную торговлю. Очевидно, что репрессивная функция цензуры проявлялась в полной мере уже в XIX веке. По мнению А.С. Смыкалина, «репрессивная функция служит для применения карательных мер против производителей, распространителей, потребителей и хранителей информации, виновных в нарушении правил цензуры»⁴.

Если газетная реклама – все же удел привилегированной публики, то лубок был доступен каждому. Первые лубки появились в России в середине XVII века и сохранили популярность до начала ХХ века.

Лубок – явление многоплановое. Наряду с «потешными», сатирическими картинками, изображениями на религиозные темы, имели место и лубки явно рекламного характера⁵. Однако рекламная направленность больше была характерна не столько для собственно российского лубка, сколько для изображений иностранного происхождения. Само государство не пыталось бороться с лубком, так как этот жанр искусства был популярен во всех слоях общества, включая и высшие круги.

Лубочные традиции перешли и в такой жанр, как вывеска. Именно вывески в этот период времени выполняют функцию наружной рекламы. Кроме собственно вывесок в России, как и в других странах, популярными стали рисунки и надписи рекламного характера прямо на стенах зданий. Подобно современным граффити, этот способ распространения информации наносил ущерб внешнему виду зданий. Власти боролись с этим явлением, пытались ограничить его какими-то рамками. Однако эффективность проводимых мероприятий была весьма низкой.

В 1749 году Камер-коллегия, по-видимому, с одобрения императрицы Елизаветы Петровны, издала указ, запрещавший «малевать» на стенах домов или даже отдельных досках картинки, знаки и прочее. При этом хозяевам заведений предписывалось ограничиться краткими надписями, сообщающими, что можно приобрести или какую услугу получить в данном месте⁶. Таким образом, Указ 1749 года является чуть ли не первым нормативным актом, которым правительство пыталось напрямую регулировать отношения рекламного характера.

Рекламирование товаров возможно не только на уровне его продавца, но и на уровне производителя. С древнейших времен ремесленники пытались каким-то образом маркировать свои изделия, сделать их отличными от других не только по внешнему виду и качеству, но и по особым знакам-клеймам. Изначально ремесленные клейма не несли какой-либо рекламной функции.

20 марта 1883 года была принята Парижская конвенция по охране промышленной собственности. В ней более-менее четко было определено понятие товарного знака, устанавливался ряд требований к ним, а также шестимесячный приоритет сроков при подаче заявок. Фиксировался в Конвенции и территориальный характер права на товарный знак – для получения товарного знака в другой стране нужно было его там и зарегистрировать.

Одной из современных проблем, связанных с продвижением товаров на рынке, является реклама, содержащая не соответствующие действительности сведения – недостоверная реклама. Данная проблема вполне отчетливо осознавалась в России уже в конце XIX – начале ХХ века.

Так, циркуляром министра внутренних дел от 4 июня 1904 года в соответствии с заключением Медицинского совета и соглашением с Министерством финансов воспрещалась продажа каких-либо продуктов под названием «чай», кроме настоящего чая. При этом четко указывалось, что «чаем» является продукт, приготовленный из листьев растений, принадлежащих к виду «Thea chinensis». Названный циркуляр был направлен против рекламирования и продажи под видом чая различных травяных напитков, не имеющих к настоящему чаю никакого отношения.

Социалистическая революция не могла не отразиться на политике в сфере печати. Ясно, что периодические издания были мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Бороться с оппозиционными изданиями можно было разными способами. Так, 28 октября 1917 года В.И. Ленин подписал декрет «О печати»⁷. В названном документе с оговоркой на вынужденный и временный характер этих мер указывалось, что по постановлению Совнаркома закрытию подлежат органы прессы:

1) призывающие к открытому сопротивлению или неповиновению Рабочему и Крестьянскому Правительству;

2) сеющие смуту путем явно клеветнического извращения фактов;

3) призывающие к деяниям явно преступного, то есть уголовно наказуемого характера.

За сокрытие документов или доходов, полученных от рекламных объявлений, а также за саботаж мер, указанных ранее (продолжение работы, передача дел государству, объединение в союзы), устанавливались меры уголовной ответственности, а именно: полная конфискация имущества и тюремное заключение до 3-х лет (статья 5). Такое же наказание полагалось за попытку обойти нормы анализируемого нормативного акта путем платного печатания объявлений в частных изданиях в виде отчетов и рекламных статей (статья 6). Под угрозой того же наказания все издания, конторы, экспедиции и вообще предприятия, принимающие платные объявления, обязаны были немедленно представить в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов точные сведения о своем местонахождении и приступить к сдаче дел и объявлений (статья 8).

Предполагалась конфискация всех предприятий по приему объявлений. При этом их владельцам могло быть выплачено временное государственное пособие. Правда, с серьезной оговоркой: «в случае их нужды». Что касается мелких собственников, вкладчиков и акционеров конфискуемых предприятий, то вклады им возвращались государством в полном размере (статья 7).

В соответствии с постановлением Народного комиссариата по делам печати РСФСР от 18 ноября 1917 года «О введении в действие декрета “О государственной монополии на объявления”»⁸ проанализированный выше Декрет вступал в законную силу с 22 ноября 1917 года. С этого момента ни одно периодическое издание, сборник, афиша и т. п. не имели права печатать объявления без соответствующего разрешения.

Рекламные объявления являлись источником дохода большинства газет. Однако пример регулирования рекламной деятельности газет мы можем привести только один. Он связан с газетой «Правда». Так, на ХI съезде РКП(б) было постановлено вообще не печатать рекламу на страницах этого издания, что вызвало негативную оценку В.И. Ленина, который в этот момент на съезде не присутствовал. Главным аргументом стало то, что «Правде» без объявлений просто не будет хватать финансирования, она не сможет нормально существовать. Тогда постановление съезда было пересмотрено⁹. На страницах «Правды» появились рекламные объявления.

Развитие рыночной торговли способствовало и распространению коммивояжерства – своеобразной формы продвижения товаров на рынке, получившей в маркетинге название «личных продаж».

На практике коммивояжеры развивали традиции устной рекламы, однако юридически ее формы или какие-либо другие вопросы, с ней связанные, не регламентировались.

Развитие театрального и распространение зарождающегося киноискусства привело к мощному всплеску рекламной деятельности в этой сфере. Формы и средства рекламы, методы осуществления рекламных кампаний вновь никак нормативно не регламентировались

В условиях индустриализации и коллективизации торговля не была свернута, но качественно изменилась, став практически государственной монополией, если, конечно, не считать продажи продуктов питания и разных мелких товаров частными лицами на базарах. Реклама в этот период становится одним из рычагов повышения эффективности государственной торговли, как внутренней, так и внешней. Несмотря на то, что в данный период акцент делался на развитие тяжелой промышленности, реальное развитие получила и легкая, и пищевая промышленность. Расширялся выпуск продукции товаров народного потребления, увеличивался ассортимент продукции. Возникла реальная необходимость позиционирования новых товаров.

В силу названных обстоятельств правовое регулирование рекламных отношений становится более явным. В условиях государственной монополии на торговлю вполне естественным стал и процесс государственной монополизации рекламы. В 1930-е годы рекламные процессы управлялись в основном из двух центров: конторы «Союзторгреклама» (позже – «Торгреклама») при Наркомате внутренней торговли и объединения «Союзпищепромреклама» при Наркомате пищевой промышленности.

29 декабря 1935 года Наркомат внутренней торговли издал постановление «Об использовании методов рекламы для расширения товарооборота»¹⁰. Показательным является уже само название постановления. Оно четко отражает понимание того, что реклама является «двигателем торговли» даже в условиях социалистического общества. В названном постановлении предусматривалась необходимость организации широкого оповещения покупателей о местах продажи рекламируемых товаров, об их качестве и ценах. Кроме того, предполагалось инструктирование покупателей о потребительских свойствах товаров и способах их использования.

Основными видами торговой (товарной) рекламы в 30-е годы ХХ века становятся реклама на месте продаж и наружная реклама. Ужесточение внутриполитического курса отразилось и на внешнем виде этих рекламных средств. Их развитие пошло по пути стандартизации. Так, в июле 1936 года Наркомат внутренней торговли утвердил Правила устройства и содержания магазинных вывесок, где четко прослеживался курс на унификацию вывесок. Еще раньше (в январе того же 1936 года) Наркомат внутренней торговли в своем постановлении требует согласованности стилистики вывесок и архитектурных особенностей зданий, в которых размещались магазины¹¹.

20 июня 1930 года Главлит РСФСР издал циркуляр «О просмотре рекламных материалов по экспортным товарам» № 70732¹². В нем отмечалось, что «ввиду крайне неудовлетворительного состояния рекламы по экспортным товарам в соответствии с приказом Наркомторга от 26/VIII с. г. за № 1084 Главлит предлагает, начиная с 1 ноября 1930 г. принимать к просмотру и разрешению только те рекламные материалы по экспортным товарам, которые получили одобрение Совета по делам экспортной рекламы при Всес.-заказной торговой палате». Эти меры должны были применяться ко всем рекламным материалам по экспортным товарам, а именно: этикеткам, плакатам, прейскурантам, каталогам, эскизам объявлений, товарным знакам, упаковкам, диапозитивам, сценариям, кинофильмам, фотографиям, макетам и эскизам витрин и пр.

Еще одним новым нормативным актом (тоже подзаконным) в сфере регулирования рекламных отношений стал приказ Министерства торговли СССР № 830 от 9 октября 1950 года «О состоянии торговой рекламы и мероприятиях по ее улучшению».

В названном приказе отмечалось, что торговая реклама в СССР развита недостаточно, малоэффективна, не привлекает покупателей и не помогает им в выборе товаров. При этом руководителями торговли недооценивается роль и значение торговой рекламы в расширении и ускорении товарооборота.

Развитие культуры, естественно, требовало значительных ассигнований, поэтому государство разрешает получать Союзу художников СССР и Министерству культуры СССР дополнительное финансирование за счет проведения художественных лотерей. В постановлении Совета министров СССР от 21 июня 1962 года № 635 «О проведении художественных лотерей»¹³ указывалось, что проведение художественных лотерей осуществляется «в целях популяризации и широкого распространения среди трудящихся произведений советского изобразительного искусства». Действительно, в число выигрышей стали включаться произведения изобразительного искусства.

Советы Министров союзных республик предусматривают в плане издержек обращения Союзпечати расходы на пропаганду и рекламу периодических и непериодических изданий (курсив мой. – М.Б.) в размере 0,2% общего оборота предприятий Союзпечати республики».

Таким образом, правительством вполне ясно осознается необходимость издержек на рекламу. Более того, оно устанавливает их размеры. С точки зрения рыночной экономики, 0,2 и 0,3% от общего оборота на рекламирование продаваемых изданий, конечно, недостаточно. Однако в условиях централизованной плановой экономики такие затраты являлись вполне ощутимыми. Что касается методов и средств рекламирования печатной продукции, то оно в данных документах не регламентировалось.

Рекламная деятельность в СССР носила централизованный характер. По мнению советского исследователя рекламы О.Л. Турковского, централизация рекламной деятельности в торговых организациях диктовалась, «во-первых, тем, что большинство магазинов не является самостоятельными хозрасчетными предприятиями, а во-вторых, тем, что для проведения крупных рекламных мероприятий требуется сосредоточение средств и усилий»¹⁴.

«Перестроечное» время для развития рекламы было весьма сложным и противоречивым. С одной стороны, с 1989 года началась мощная инфляция. Дефицит наиболее важных товаров, появившийся еще до инфляции, стал знамением времени. Но, с другой стороны, на складах предприятий хранилось огромное количество товаров, не пользующихся спросом у населения. Этот товар нужно было каким-то образом сбыть. Рост различных кооперативов и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, чем-то напоминавший период нэпа, привел и к развитию рекламы.

Появление совместных предприятий привело к заимствованию западных рекламных технологий. Происходит активизация внешнеторговых отношений СССР.

В итоге 3 июля 1991 года был принят Закон СССР № 2293-1 «О товарных знаках и знаках обслуживания»¹⁵. Обратим внимание, что вообще это был в истории СССР первый закон, а не подзаконный акт, регулирующий отношения рекламного характера. Введен он был в действие постановлением Верховного Совета СССР от 3 июля 1991 года № 2294-1 «О введении в действие закона СССР “О товарных знаках и знаках обслуживания”»¹⁶. Правда, вступал он в действие с 1 января 1992 года. Верховным Советам республик было рекомендовано привести законодательство республик в соответствие с Законом СССР «О товарных знаках и знаках обслуживания».

В целом развитие рекламы в советский период шло циклично, напрямую зависело от экономической и соответственно политической ситуации в стране. В то время, когда происходила либерализация экономики, шло бурное развитие производства и торговли. Соответственно активизировалось и развитие рекламы. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в период нэпа (1921–1929 годы) и период «перестройки» (1985–1991 годы).

В отличие от дореволюционного периода в советское время проблеме рекламы в плане нормативного регулирования уделяется значительно большее внимание. Сам термин «реклама» входит в язык нормативных правовых актов. Следует отметить, что хотя и появляются документы, непосредственно посвященные регулированию вопросов, связанных с рекламой, но при этом практически все они регламентируют частные вопросы и носят подзаконный характер. Последнее свидетельствует о том, что правовое регулирование рекламных отношений в СССР не воспринималось руководством страны в качестве важной задачи.

Ведомственная разрозненность и при этом достаточно большое количество нормативно-правовых актов, принятых в советский период и регулирующих рекламные отношения, требовали издания единого систематизирующего закона «О рекламе». Однако сделано это было только в 1995 году в постсоветский период отечественной истории.